Госконтроль: среди э-резидентов — иностранцы с действующим уголовным наказанием и запретом на коммерческую деятельность
Проверка данных и международный обмен информацией в отношении тех, кто хочет стать электронным резидентом Эстонии, нуждаются в фундаментальных изменениях, чтобы уменьшить возможности для иностранцев с действующим уголовным наказанием и запретом на коммерческую деятельность стать электронными резидентами. Об этом сообщает Государственный контроль в своем отчете об аудите ”Эффективность программы электронного резидентства”, опубликованном сегодня.
Государственный контроль пришел к выводу, что доходы от программы электронного резидентства, запущенной в декабре 2014 года, начали превышать расходы к концу первых пяти лет работы. В то же время существующий предварительный и последующий контроль не способен гарантировать, что в программе принимают участие только законопослушные иностранцы.
”В виде программы электронного резидентства появилось нечто, что повысило репутацию Эстонии и принесло доход”, — говорит госконтролер Янар Хольм, отмечая, что электронные резиденты создали в Эстонии более 1300 рабочих мест со средней зарплатой, равной средней по Эстонии.
”С другой стороны, мы должны учитывать, что чем известнее электронное резидентство, тем дальше будут распространяться новости, если что-то пойдет не так. В белой книге электронного резидентства подчеркивается, что самый большой враг маленькой страны — плохая репутация, будь то налоговый рай или прикрытие для злодеев. Значительные риски в настоящее время не минимизируются”, — добавил Хольм.
Государственный контроль установил, что Департамент полиции и погранохраны (ДППО) выдавал диги-ID электронного резидента иностранцам, которые имеют действительное за границей уголовное наказание.
”Когда мы делали запрос в финский регистр наказаний, то оказалось, что у 48 электронных резидентов с финским гражданством имелось действующее уголовное наказание в Финляндии на момент подачи ходатайства о получении диги-ID, из них у четверти это было реальное тюремное заключение, а у пятой части — наказание за экономическое преступление”, — прокомментировал госконтролер Янар Хольм. ”Очевидно, что они не стали бы электронными резидентами, если бы эта информация ранее была доступна ДППО”.
По словам Департамента полиции и погранохраны, при выдаче диги-ID электронного резидента они не имеют возможности получать информацию о наказаниях из иностранных государств, если она не была занесена в международные базы данных. Тем не менее, информация не передвигается достаточно гладко даже внутри Департамента полиции и погранохраны. ДППО не аннулировал цифровое удостоверение личности некоторых электронных резидентов, которые совершили преступление в Эстонии во время действия этого документа. Одним из препятствий для получения информации о наказаниях в Эстонии в ходе последующего контроля является то, что не существует ИТ-решениями, которые позволяли бы осуществлять массовые запросы в регистр наказаний. Информационно-технологические решения не были предоставлены из-за проблем с управлением и персоналом в Центре информационных технологий и развития Министерства внутренних дел (SMIT). SMIT признал, что у них возникли трудности со своевременным завершением ИТ-решении для электронного резидентства.
Помимо этого, ДППО выдавал диги-ID тем иностранцам и не аннулировал документ тех электронных резидентов, у которых имеется действующий за рубежом запрет на ведение коммерческой деятельности. В результате этого электронные резиденты с запретом на коммерческую деятельность работают в эстонских предприятиях в качестве членов правления.
Из иностранных государств Эстония признает запреты на коммерческую деятельность Финляндии. По словам ДППО, до апреля 2019 года они не могли при предварительной проверке использовать информацию о финских запретах на коммерческую деятельность из-за отсутствия ИТ-решении. В ходе последующего контроля ДППО до сих пор не может проверять финские запреты на коммерческую деятельность по той же причине. С другими странами обмен данными в сфере запрета на ведение коммерческой деятельности отсутствует, это предполагает заключения соглашений между странами.
Согласно объяснениям Налогово-таможенного департамента, у них нет инструментов и возможностей для оценки налогового поведения людей, в том числе получения запрета на ведение коммерческой деятельности за рубежом, поэтому департамент ограничивается запросами в эстонские базы данных. В то же время большинство электронных резидентов не посещали Эстонию и не занимались здесь предпринимательством. Таким образом, одного использования эстонских баз данных недостаточно для оценки налогового и делового законопослушания иностранцев.
Государственный контроль не считает целесообразным, что Эстония выдает диги-ID иностранцам, о чьей деятельности и планах о вкладе в Эстонию государству ничего неизвестно.
При выдаче диги-ID электронного резидента иностранец не обязан вносить вклад в экономику, образование, науку или культуру Эстонии, хотя это и является законной целью выдачи документа. Также продление диги-ID не зависит от того, вносил ли иностранец вклад в Эстонию или нет.
Государственный контроль установил, что доходы от программы электронного резидентства превышают расходы почти на 10 миллионов евро, но доходы от программы, зависят от небольшого числа компаний. 95% доходов поступает от 6% предприятий. В то же время команда электронного резидентства Фонда содействия развитию предпринимательства, которая отвечает за программу, не имеет последовательного и единообразного обзора общих доходов или расходов программы. Государственный контроль обнаружил, что нет точного обзора затрат за первые годы работы программы электронного резидентства. Хотя учет затрат улучшился с 2018 года, по-прежнему учитываются расходы не всех государственных учреждений, понесенные в связи с электронным резидентством. Это затрудняет принятие обоснованных решений при управлении программой.
Электронное резидентство привело в бизнес-среду Эстонии новых предпринимателей. Из более чем 12 000 предпринимателей электронных резидентов большинство (82,5%) можно считать новыми. Остальные электронные резиденты ранее имели связь с эстонскими предприятиями.
Поправка к закону в связи с программой электронного резидентства увеличила риск нанесения ущерба репутации Эстонии. В Коммерческий кодекс в начале 2018 года из-за электронного резидентства была внесена поправка, которая позволяет руководству предприятия находиться за границей. Наряду с недостаточными требованиями для подачи заявок на лицензии поставщиков услуг виртуальных ценностей возникла ситуация, в результате которой было создано ряд эстонских предприятии, действующих за границей и лицензированных Эстонией в сфере, где по оценке бюро данных об отмывании денег высок риск отмывания денег и финансирования терроризма. ДППО не имел возможности контролировать эти предприятия, поскольку они находятся за границей.
Хотя правлению поставщика услуг виртуальных ценностей больше не разрешается находиться за границей, такая возможность существовала два года. Если выяснится, что поставщики услуг виртуальных ценностей, лицензированные в Эстонии, совершат мошенничество, это может повредить репутации Эстонии.
Диги-ID продлевался каждым десятым электронным резидентом, срок действия документа которого закончился (почти 1900 электронными резидентами). Согласно результатам опроса, проведенного среди электронных резидентов, электронные резиденты обосновывали отказ от продления обстоятельством, что программа электронного резидентства не оправдала их ожиданий. Проблемы с открытием банковского счета упоминались больше всего.
Основная причина, по которой электронным резидентам трудно открыть банковский счет в Эстонии, заключается в том, что банки не имеют уверенности в том, будет ли коммерческая деятельность предприятии электронных резидентов связана с Эстонией. Если бы деятельность компаний была связана с Эстонией, это также уменьшило бы риски банков. Опрос показал, что государственные электронные услуги и услуги частного сектора, необходимые для бизнеса, как правило, доступны для электронных резидентов, за исключением использования банковских услуг. Поэтому, по мнению Государственного контроля, важно, чтобы условия для открытия банковского счета в Эстонии разъяснялись ходатайствующим об электронном резидентстве, и это учитывалось при маркетинге программы.
Общая информация
В течение первых пяти лет программы электронного резидентства (2014–2019 гг.) Эстония выдала электронный документ (диги-ID) примерно 63 000 иностранцам из 174 стран.
Диги-ID позволяет им пользоваться государственными электронными услугами Эстонии и создавать эстонскую компанию.
В ходе аудита Государственный контроль проверил,
- способствовала ли программа электронного резидентства, чтобы предприятия электронных резидентов приносили доход Эстонии;
- обеспечивали ли системы контроля участие в программе электронного резидентства только законопослушных иностранцев;
- способствовала ли программа электронного резидентства созданию необходимой деловой и операционной среды для электронных резидентов;
- были ли минимизированы существенные риски, связанные с реализацией программы электронного резидентства.
Из-за недостаточных систем контроля электронными резидентами Эстонии становились также преступники. Это работа, не проделанная Департаментом полиции и погранохраны (ДППО)?
Нет, недостаточность систем контроля электронного резидентства вызвана не только невыполнением работы или неспособностью ДППО. По большей части проблема в том, что ДППО трудно получать информацию о наказаниях из-за рубежа, и ни ДППО, ни эстонское государство не могут изменить это в одиночку. Для этого требуется международное сотрудничество. Центр информационных технологий и развития при Министерстве внутренних дел также играет важную роль, поскольку он не смог вовремя создать необходимые информационно-технологические решения, которые позволили бы ДППО осуществлять массовые запросы в регистр наказаний Эстонии.
Почему Налогово-таможенный департамент (НТД) не оценивает налоговое поведение иностранца за границей и ограничивается тем, что делает запросы только в эстонских базах данных? В конце концов, многие электронные резиденты не бывали в Эстонии и не занимались здесь предпринимательством.
Согласно объяснению НТД, им была бы польза только от таких международных баз данных, в которых они могут осуществлять массовые запросы. Посредством одиночных запросов они не смогли бы проверять данные десятков тысяч электронных резидентов. Кроме того, по утверждению НТД, многие международные базы данных не содержат необходимой информации, на основе которой можно оценить налоговое поведение.
В Эстонии имеются электронные резиденты из 174 стран. Получает ли Эстония необходимую информацию от всех этих стран для проверки данных иностранцев?
Эстония не обменивается данными о наказаниях с большинством стран. Международный обмен данными о наказаниях обычно работает только в рамках уголовного судопроизводства, а не в административном производстве (например, выдача диги-ID электронного резидента) и его достижение потребовало бы внесения изменений в международные соглашения. Эстония не может осуществить такое масштабное изменение в одиночку. Как заявил в ответе на аудит генеральный директор ДППО, Эстония может в срочном порядке политическим решением изменить только то, чтобы ограничить предоставление электронного резидентства гражданам только тех стран, с которыми Эстония сотрудничает в области правосудия и безопасности.
Является ли недостаточный контроль данных специфической проблемой электронных резидентов? В Эстонии предпринимательством занимаются и обычные нерезиденты.
Это не специфическая проблема электронных резидентов. Действительно, среди членов правления и владельцев эстонских компаний существует ряд обычных нерезидентов, которые не имеют электронной идентификации (eID). При этом основная проблема заключается в том, что качество данных об этих людях в коммерческом регистре низкое. Например, во ходе аудита мы обнаружили ряд случаев, когда имя одного и того же человека было написано в нескольких формах. В таких случаях сложно установить, в каких компаниях действует один и тот же человек. С людьми, имеющими eID, нет такой проблемы. Также в отношении обычных нерезидентов не проводится проверка данных, сопоставимая с электронными резидентами. Таким образом, у ДППО и НТД о них еще меньше информации, чем об электронных резидентах.
Например, если обычные нерезиденты совершат мошенничество, они не могут быть связаны с программой электронного резидентства Эстонии. Обычные нерезиденты, создающие предприятие за границей, есть во многих странах. Поэтому нерезиденты могут также совершать мошенничества и в других странах, и этот риск ни в коем случае не является специфическим для Эстонии.
Государственный контроль отметил в аудиторском отчете, что к концу 2019 года доход от электронного резидентства наконец превысил расходы почти на 10 миллионов евро. На домашней странице электронного резидентства, однако, указано, что электронное резидентство принесло Эстонии 42 миллиона евро экономического дохода. Откуда такая разница?
При расчете затрат и доходов Государственный контроль в ходе аудита не проверял доходы и расходы, указанные командой электронного резидентства Фонда содействия развитию предпринимательства (EAS), а рассчитывал их сам. Государственный контроль сделал это потому, что уже в начале аудита стало ясно, что у EAS нет обзора затрат и доходов программы, основанного на единой, последовательной и точной методике. Например, оказалось, что EAS не включало в затраты расходы государственных учреждений, которые вносят значительный вклад в электронное резидентство (например, Министерство иностранных дел, НТД). Также EAS включает в доходы государственные пошлины за ходатайство о получении диги-ID электронного резидента и учреждение предприятия. В то же время, согласно закону, ставка государственной пошлины основана на принципе расхода, в соответствии с которым ставка устанавливается на основе затрат, связанных с совершением действия.
Определенная разница в расчете дохода также может быть связана с тем, что Государственный контроль проводил различие между резидентами, ранее связанными с Эстонией, и новыми электронными резидентами. Государственный контроль не принимал во внимание налоги, уплаченные теми предприятиями, которые принимали участие в эстонском бизнесе до того, как стали электронными резидентами.
По результатам аудита выяснилось, что маленькая часть предприятии платит большую часть доходов от программы электронного резидентства. Кто те предприятия электронных резидентов, которые платят в Эстонии больше всего налогов?
Возраст предприятии, которые платят больше всего налогов, как правило, составляет до пяти лет, и у них в Эстонии до пяти сотрудников. Эти предприятия работают в основном в следующих секторах: информация и связь; обрабатывающая промышленность; профессиональная, научная и техническая деятельность; оптовая и розничная торговля, а также административные и вспомогательные услуги. В то же время в число предприятии, которые платят налоги, также входят компании с десятками сотрудников, которые работают более десяти лет. Понятно, что последние уже существовали до программы электронного резидентства, и электронные резиденты купили в них долю или купили всю компанию.
Однако, если быть более точным, крупнейшими налогоплательщиками являются 25 предприятии, выплаты которых составили треть доходов программы (8,7 млн евро). Почти половина этих предприятии работает в секторе обрабатывающей промышленности, остальная часть — в оптовой и розничной торговле, а также в сфере административных и вспомогательных услуг. В то же время в число крупнейших налогоплательщиков входят, например, предприятия по аренде рабочей силы, рекламное агентство, производитель лекарств и пищевых добавок, а также бар в центре Таллинна. В 2015–2019 годах в этих предприятиях в Эстонии на одну компанию приходилось в среднем 14 сотрудников, а средний оборот в 2019 году составил 1,4 миллиона евро. Электронные резиденты, которые владеют этими предприятиями являются в основном гражданами России, Финляндии и Украины.
Можно ли вы быть уверенным, что все компании электронных резидентов, которые платят налоги в Эстонии, должны делать это в Эстонии, а не в другой стране?
Полной убежденности быть не может. Налоговые аудиторы НТД обязаны информировать налоговую службу страны нахождения электронного резидента, если в ходе разбирательства выясняется, что деятельность компании не относится к Эстонии и фактическое место ведения бизнеса находится в стране электронного резидента, где компания и должна платить свои налоги. Однако НТД может идентифицировать это только в ходе отдельного разбирательства, то есть в ходе ручной проверки конкретного предприятия. Электронные резиденты создали тысячи компаний, и НТД не может оценить законность всего их налогового поведения.
Кроме того, НТД также признает, что у них нет никакой информации о деятельности большого числа предприятии электронных резидентов.
В общественности было много разговоров о проблемах электронных резидентов при открытии банковского счета. Почему банки не хотят открывать счета электронным резидентам?
По объяснениям банков, одной из основных причин, по которой нерезидентам (в том числе электронным резидентам) отказывают в открытии счета, является отсутствие связи с Эстонией. Это затрудняет обеспечение того, чтобы счет используется только для законных действий.
Также стоит помнить, что идея первоначальной концепции электронного резидентства заключалась в том, чтобы облегчить ведение бизнеса иностранцам, работающим в Эстонии, и их компаниям. Поскольку в соответствии с первоначальной концепцией компании электронных резидентов должны были иметь связь с Эстонией, банкам было бы проще контролировать их деятельность.
Однако правительство изменило первоначальную концепцию в 2016 году, отменив требование быть связанным с Эстонией и тем самым расширив круг ходатайствующих об электронном резидентстве. Основанием для изменения было то, что требование связи с Эстонией увеличивает рабочую нагрузку и время, затрачиваемое в ходе обработки ходатайств на выяснение этой связи. Это изменение является одной из причин, по которой электронным резидентам трудно открыть банковский счет в Эстонии.
В 2017 году также были ужесточены условия для предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма, а в новых руководящих принципах по осуществлению мер должной осмотрительности Финансовой инспекции 2018 года говорится, что отсутствие связи с Эстонией является отдельным риском. Таким образом, основная причина, по которой электронным резидентам трудно открыть банковский счет в Эстонии, заключается в том, что банки не имеют уверенности в том, будет ли коммерческая деятельность компаний электронных резидентов связана с Эстонией.
В аудиторском отчете указано, что при выдаче диги-ID электронного резидента иностранец не обязан вносить вклад в экономику, образование, науку или культуру Эстонии, хотя это и является законной целью выдачи диги-ID. Как получилось, что Эстония выдает документы людям, которым на самом деле это не предусмотрено по закону?
Как уже отмечалось, в соответствии с первоначальной концепцией электронного резидентства предварительным условием выдачи диги-ID была связь с эстонским государством и обоснованный интерес к использованию электронных услуг в Эстонии. Однако в 2016 году от этой предпосылки отказались. Министр внутренних дел ответил Государственному контролю, что вклад в Эстонию является ценностной нормой, в которой электронные резиденты способствуют достижению поставленной цели все вместе, а не обязательно каждый человек лично. Министр также заявил, что оценка личного вклада каждого электронного резидента не была бы целесообразной или соразмерной, поскольку оценивать это условие было бы трудно, субъективно и ресурсоемко.
Однако, по мнению Государственного контроля, записанное в законе следует соблюдать и оценивать целесообразность. Государственный контроль не считает разумным, что Эстония выдает диги-ID иностранцам, чья деятельность, включая их вклад в Эстонию, неизвестна государству.
Желают ли электронные резиденты продлевать свой диги-ID после истечения срока его действия?
У большинства электронных резидентов (приблизительно 70%) во время проведения аудита был действителен еще первый диги-ID, т. е. им еще не приходилось решать, продлевать его или нет. Диги-ID продлевался каждым десятым электронным резидентом (почти 1900 электронными резидентами), у кого срок действия цифровой идентификационной карты закончился. Согласно результатам опроса, проведенного среди электронных резидентов, большинство (72% респондентов) планируют продлить срок действия диги-ID, почти четверть (24% респондентов) еще не определились на момент проведения опроса, и чуть более 4% не планируют этого делать.
В аудиторском отчете говорится, что поправка к Коммерческому кодексу внесенная из-за программы электронного резидентства, позволяющая руководству компании находиться за границей, повысила риск нанесения ущерба репутации Эстонии из-за возможного мошенничества в сфере виртуальных ценностей. Виновата ли программа электронного резидентства в этом риске?
Нет. Скорее всего, проблема была вызвана законодателем, который хотел облегчить электронным резидентам возможности для ведения международного бизнеса, но в то же время не подумал о риске, к которому это изменение приведет при подаче ходатайств о получении лицензий на торговлю виртуальными ценностями.
Аудит Государственного контроля создает впечатление, что электронное резидентство принесла Эстонии существенные риски. Рекомендует ли Государственный контроль прекратить программу электронного резидентства?
Не рекомендует. В ходе проверки Государственный контроль обнаружил несколько недостатков и внес предложения о том, как их устранить. Цель рекомендаций Государственного контроля заключается в том, чтобы те иностранцы, которым это нужно, могли продолжать безопасно пользоваться электронными услугами Эстонии и комфортно заниматься предпринимательством. Тем не менее, выявленные риски следует минимизировать, чтобы предотвратить проблемы в предпринимательстве (например, налоговое мошенничество, использование подставных лиц и т. д.) и возможный международный ущерб репутации.
