Госконтроль: завершение строительства Rail Baltic в намеченный срок нереалистично. Отставание уже в два года
Анализ Госконтроля показал, что сроки выполнения работ, за которые отвечает Эстонское государство, превышены или будут превышены в среднем более чем на два года по сравнению с конечными сроками, зафиксированными в соглашениях о финансировании. Например, деятельность Эстонии по строительству пассажирских терминалов Пярну и Юлемисте задерживается, согласно прогнозам, на 5 лет. По утверждению Министерства экономики и коммуникаций, они все же будут готовы не позднее, чем к 2026 году.
В отправленных Европейской комиссии отчетах в качестве причин задержки приведена необходимость более подробных исследований, провал закупки или конкурса, а также более позднее, чем ожидалось, вступление в силу закона о приобретении недвижимой вещи в общественных интересах. По заявлению RB Estonia OÜ, основного участника реализации эстонской части проекта RB, задержки также обусловлены действиями находящегося в Латвии предприятия RB Rail AS, например, опоздание с составлением проектировочных инструкций.
Все действия в рамках проекта Rail Baltic отстают от зафиксированной в соглашениях о финансировании программы на полтора года. Эстония желала как можно быстро продвигать проект Rail Baltic, поэтому, по сравнению с другими странами Балтии, предприняла сразу больше действий в соответствии с соглашениями о финансировании – из предусмотренных соглашениями о финансировании 71 действия в сфере ответственности Эстонии находится 27.
Если страна-участник Европейского Союза не может вовремя использовать софинансирование, то Европейская комиссия имеет право отозвать деньги. В то же время, по договоренности сторон соглашения о финансировании можно изменять, в том числе продлевать сроки выполнения работ или разделять работы на составные части. Министерства и координатор проекта – находящееся в Латвии предприятие RB Rail AS (RBR) – уже подали ходатайства о продлении срока реализации соглашений о финансировании.
Прогноз стоимости работ по проекту Rail Baltic, находящихся в зоне ответственности Эстонского государства, возрос на 31,7 млн евро, т.е. на 13,9% по сравнению с бюджетом, зафиксированным в заключенных с Европейским Союзом трех соглашениях о финансировании. Например, согласно прогнозу, первый этап строительства пересечений железной дороги с другими объектами инфраструктуры дороже указанного в соглашении о финансировании на 20,5 млн евро, также прогнозируется увеличение стоимости строительства терминалов в Пярну и Юлемисте. Европейская комиссия финансирует работы по проекту в пределах зафиксированного в соглашениях о финансировании бюджета, а все превышающие бюджет расходы страны-члены проекта должны нести сами. Удорожание было обусловлено, в числе прочего, уточнением прогнозов по стоимости. В то же время, в части крупных проектов увеличение стоимости и продление сроков реализации является, скорее, обычной практикой.
Финансирование сооружения железной дороги Rail Baltic до его завершения не продумано. Финансирование реализации проекта Rail Baltic через Фонд объединения Европы (фонд CEF) осуществляется по действиям на основании ходатайств в различные бюджетные периоды ЕС. Поэтому нет уверенности в том, в каком объеме и с какой степенью поддержки можно получить софинансирование ЕС для завершения строительства железной дороги. Тем не менее, Европейская комиссия неоднократно выражала политическую поддержку завершению проекта Rail Baltic, считая его приоритетным проектом ЕС в области инфраструктуры. Финансирование проекта планируется в бюджетной стратегии и госбюджете, т.е. в целом на пять лет вперед.
В период 2010–2023 гг. на развитие эстонской части проекта затрачено и планируется затратить, в общей сложности, 433,9 млн евро, что составляет 32,1% от предполагаемой стоимости эстонской части проекта RB. В свою очередь, это означает, что более точный прогноз финансирования 67,9% проекта, включая возможные источники самофинансирования, в настоящий момент отсутствует. Госконтроль и в своем составленном в 2017 году обзоре рекомендовал, чтобы государство разработало план финансирования проекта Rail Baltic и сценарии на случай если ставка софинансирования Европейского Союза окажется меньше планируемой или проект подорожает. Этого до сих пор не сделано.
Аудит Госконтроля также показал, что для организации закупок и управления договорами в рамках проекта Rail Baltic в Эстонии распределены задачи и ответственность, и в целом все сделано в соответствии с законами и установленными правилами. За организацию большинства закупок и управление договорами отвечает Rail Baltic Estonia OÜ (RBE), которое пока хорошо справлялось с преобладающим большинством своих задач. Установлены внутренние порядки и инструкции, которые в целом и соблюдались при организации закупок и управлении договорами.
Тем не менее, в организации надзора и управлении рисками и изменениями в эстонской части проекта существуют проблемы. Хотя основную часть связанных с проектом Rail Baltic действий, находящихся в зоне ответственности Эстонии, реализует Rail Baltic Estonia OÜ, за их своевременную реализацию в соответствии с бюджетом отвечает Министерство экономики и коммуникаций (MKM).
В то же время MKM не определило, как осуществляется надзор за деятельностью RBE и как происходит управление случающимися в проекте серьезными изменениями, например значительным продлением сроков или ростом расходов. Хотя во время аудита и была восстановлена руководящая группа проекта, основная цель которой состоит в обеспечении регулярного обмена информацией между связанными с проектом сторонами и достижении соглашений на уровне руководства, но результаты этой работы Госконтроль еще не имел возможности оценить.
Госконтроль рекомендовал Министерству экономики и коммуникаций для более эффективного развития проекта Rail Baltic разработать порядок управления изменениями проекта и организации надзора, в том числе определить роль MKM и необходимые процедуры. Кроме того, Госконтроль рекомендовал MKM в сотрудничестве с Министерством финансов проанализировать возможные сценарии для снижения связанных с финансированием проекта рисков, а также составить прогнозы финансирования.
По оценке министра экономики и инфраструктуры, установленные ранее сроки сооружения железной дороги Rail Baltic по-прежнему остаются реалистичными, и MKM вместе с другими сторонами проекта RB постоянно работает над тем, чтобы проект был завершен к 2026 году. По оценке министра, роли участников проекта со стороны Эстонии и их ответственность урегулированы договорами, и министерство планирует финансирование сооружения RB в необходимой степени, соблюдая все предусмотренные законами обязательства и возможности. В то же время министр отметил, что рекомендации Госконтроля в части анализа сценариев финансирования проекта вызывают вопросы с точки зрения установленных законами и постановлениями принципов планирования и составления госбюджета, в том числе принципа универсальности госбюджета, и их выполнение может нарушить предусмотренные Конституцией принципы парламентского резервирования и финансовой компетентности Рийгикогу. По оценке Госконтроля, более детальный анализ бюджета проекта и составление сценариев не ограничивает прав Рийгикогу или его компетенции в принятии решений.
Министр финансов ответил Госконтролю, что описанное в аудиторском отчете положение, когда прогноз финансирования на период проекта с более высокими затратами отсутствует, обосновано отсутствием внутригосударственной политической воли и соглашением между странами о том, при какой доле самофинансирования проект продолжится. Министр, как и Госконтроль, посчитал важной проблемой то, что не составлено сценариев на случай, если из бюджета Эстонии потребуются значительно более крупные суммы, чем запланировано сейчас. По словам министра финансов, нет причин сомневаться в том, что и в последующие годы в госбюджете будут найдены средства для самофинансирования в объеме до 19% от стоимости строительства. В то же время, министр посчитал, что если поддержка ЕС в части реализации проекта RB окажется ниже предполагаемой, потребуется внимательно проконтролировать социально-экономическую окупаемость всего проекта, его внутреннюю обоснованность и выбор трассы. Министерство финансов считает, что участники проекта должны провести переговоры и договориться о новом измененном графике реализации проекта или о приостановлении проекта, поскольку страны Балтии, с большой вероятностью, не смогут финансировать из своего бюджета реализацию проекта в случае ставки и объема участия, которые будут серьезно отличаться от приведенных в анализе окупаемости. По оценке министра финансов, следует считать безосновательной оценку Министерства экономики и коммуникаций о том, что железная дорога будет построена и без поддержки Европейского Союза.
Главному исполнителю эстонской части проекта, Rail Baltic Estonia OÜ, Госконтроль рекомендовал с целью своевременного выявления и снижения рисков продолжать развивать систему управления рисками таким образом, чтобы она помогала снижать удорожание стоимости работ по проекту и способствовала соблюдению сроков. Также Госконтроль рекомендовал для обеспечения прозрачности и подконтрольности действий документировать обсуждения и решения в части организации закупок и управления договорами, встречи рабочих групп по управлению рисками, выбор членов комиссии по закупкам и причины изменения плана закупок. Председатель правления Rail Baltic Estonia OÜ в большей части согласился с рекомендациями Госконтроля и отметил, что в процессе развития проекта планируется регулярно дополнять правила и инструкции, учитывая при этом рекомендации Госконтроля.
Государственный контролер Янар Холм, комментируя результаты аудита, сказал:
„Не должно возникнуть положения, при котором у нас через несколько лет будут построены пассажирские терминалы Юлемисте и Пярну, а также некоторые железнодорожные мосты, но не будет железной дороги между ними, как и денег на ее строительство. Также не хочется думать о сценарии, при котором Rail Baltic, если смотреть из сердца Европы, закончится в центре Прибалтики – Риге. А между Ригой и Хельсинки осталась бы изолированная окраина, провинция.
Чтобы с Эстонией не случилось подобное, необходимы сильная политическая воля и поддержка. Еще в 2017 году Госконтроль подчеркивал в своем обзоре, что в отношении Rail Baltic с самого начала при принятии решений преобладали геополитические соображения.
Надежда на то, что поезд поедет и при дремлющем машинисте, несбыточна. Машинист необходим, он должен понимать, чем управляет, должен нести ответственность и предвидеть весь путь и все риски на этом пути.
В ближайшее время будет готов совместный аудит учреждений госконтроля Эстонии, Латвии и Литвы об управлении проектом Rail Baltic. Из него можно будет понять, что произойдет, если рычагами локомотива возьмутся управлять сразу несколько машинистов, каждый из которых захочет тянуть рычаг в свою сторону.“
Комментарий Государственного контролера Эстонии Янара Хольме об аудите „Финансирование и реализация проекта Rail Baltic в Эстонии в 2014–2019 годы“ можно найти здесь.
Полный отчет (на эстонском языке, pdf) можно найти здесь.
В 2018 г. высшие аудиторские учреждения Эстонии, Латвии и Литвы начали проведение совместного аудита проекта Rail Baltic, чтобы проанализировать, как организовано финансирование проекта, проведение закупок и управление договорами. Параллельно Госконтроль проанализировал ход реализации проекта в Эстонии и составил об этом отдельный отчет.
Реализацию всего проекта описывает совместный аудиторский отчет высших аудиторских учреждений трех стран Балтии, который в январе 2020 года будет одновременно опубликован в Эстонии, Латвии и Литве.
Rail Baltic – крупнейший проект в области инфраструктуры в независимой Эстонии как по стоимости, так и по своему масштабу. Общая протяженность идущей из Таллинна до границы между Литвой и Польшей железной дороги должна составить 870 километров, из которых по территории Эстонии пройдет 213. Реализация проекта Rail Baltic, согласно составленному в 2017 году анализу окупаемости, составит 5,79 млрд евро. Из них 1,35 млрд будет затрачено на строительство железной дороги в Эстонии, 1,97 млрд в Латвии и 2,47 млрд – в Литве. Три государства Балтии заключили в 2017 году соглашение, которым взяли на себя обязательство построить железную дорогу Rail Baltic к 2025 году и обеспечить ее готовность к эксплуатации к 2026 году. До 85% стоимости проекта финансирует Европейский Союз, остальное должны взять на себя сами Эстония, Латвия и Литва.
