Госконтроль изучил как местные власти рекламируют себя на бюджетные деньги, и пришел к неутешительным выводам
Аудит Госконтроля показал, что, несмотря на то, что информационные бюллетени большинства волостей и городов перед местными выборами 2017 года не использовались в собственных интересах партий, признаков проведения избирательной кампании или формирования политического имиджа при поддержке денег самоуправления, в итоге все-таки было обнаружено достаточно много нарушений. Они выражались в различных формах и были зафиксированы во многих самоуправлениях, сообщает Госконтроль.
В течение периода наблюдений, с января по октябрь 2017 года, при финансировании самоуправлений было выпущено в общей сложности 202 информационных бюллетеня. Из них был проверен 191 бюллетень. Проблемные сообщения Госконтроль заметил в общей сложности в 53 самоуправлениях (в соответствии с границами до административной реформы). Часть таких сообщений явно противоречила следующему из закона принципу, в соответствии с которым деньги самоуправления можно расходовать исключительно на исполнение обязанностей самоуправления и в общественных интересах. Данные сообщения были следующего характера:
1) Озвученные с официальной позиции призывы выбирать кого-либо конкретно. В общей сложности в 6 местных самоуправлениях, в 6 информационных бюллетенях волости или города и в 6 случаях. В статьях волостного старейшины или председателя собрания в достаточно неприкрытой форме содержались призывы голосовать за определенный избирательный союз или партию, а в некоторых случаях в статью был включен и собственный кандидатский номер данного должностного лица.
2) В основной части содержались только статьи, ориентированные на похвалы в адрес кандидата. В общей сложности в 2 местных самоуправлениях, в 3 информационных бюллетенях волости или города и в 9 случаях. В статье однозначно доминировала положительная характеристика кандидата (как хорошего человека), и другое содержание в статье отсутствовало. Исключительно положительная характеристика зачастую была разноплановой и представленной в высказываниях различных лиц.
3) Несбалансированная критика политических конкурентов. Данная проблема являлась наиболее распространенной. Данные случаи были зафиксированы в общей сложности в 9 местных самоуправлениях, в 14 информационных бюллетенях волости или города и в 118 статьях или карикатурах. Односторонняя критика политических конкурентов находящихся у власти лиц, которая в буквальном смысле их порочит, представляет их как слабых личностей или формирует в их отношении отрицательный образ другим способом, создавая, таким образом, недобросовестную конкуренцию.
Обосновать такие сообщения потребностями, следующими из обязанностей самоуправления, нельзя, и размещение таких сообщений не обусловлено общественными интересами. В отношении частоты таких проявлений, наиболее проблемными являлись информационные бюллетени Таллинна и Локса.
Кроме этого в ходе аудита были установлены случаи сообщений, находящих на грани или в т.н. ”серой зоне”, в которых присутствовали признаки политической мотивации, но в отношении которых, тем не менее, связь с потребностями самоуправления исключить было нельзя.
Примерами этого могут служить случаи необычного повышения активности отражения руководителя местного самоуправления перед выборами (например, непосредственно перед выборами внезапно появляются статьи с мнениями руководителей местных самоуправлений, которые ранее не публиковались, или такие статьи впервые сопровождаются портретной фотографией, или в одном номере издания руководитель самоуправления отражается одновременно на нескольких фотографиях), публикуемые перед выборами обзоры рабочих достижений находящихся у власти лиц за срок их избрания, неоднократные похвалы в адрес руководителя самоуправления в обычных информационных материалах, одобрение государственно-политических позиций политического объединения, находящегося у власти в данном самоуправлении.
Госконтроль рекомендовал всем финансирующим информационные бюллетени местным самоуправлениям создать внутренний свод правил для уменьшения соответствующих рисков. В числе прочего Госконтроль рекомендовал организовать надзор, например, сформировать действующую при газете независимую коллегию, которая следила бы за содержанием газеты. В некоторых самоуправлениях это уже было сделано. В коллегии также должны быть представлены члены оппозиции и независимые эксперты.
Из 65 местных самоуправлений, которые ответили на отчет Госконтроля, принципиальное согласие с реализацией данной рекомендации выразили 42 самоуправления (65%).
Таллинн и Локса, в отношении которых Госконтроль установил наибольшее количество проблемных статей, не согласились с большей частью замечаний Госконтроля, которые касались данных самоуправлений. Мэр Таллинна в своем письменном ответе отметил, что Госконтроль взял на себя роль государственного цензора. ”Такая тенденция, при которой учреждения государственной власти начинают оценивать политическую корректность и годность образа мышления, выраженные во мнениях журналистов и сообщениях, приводимых в периодических изданиях, была бы опасной”, — посчитал мэр.
Мнение Госконтроля совпадает с позицией Союза газет Эстонии, согласно которой издания местных самоуправлений не могут считаться газетами. В качестве обеспечивающего независимость принципа, Кодекс журналистской этики также исключает возможность считать журналистами работающих в данных изданиях лиц, так как журналист не может быть служащим учреждения или института, который отражается в издании.
Ранее Госконтроль рассматривал деятельность местных самоуправлений по информированию в аудите 2015 года ”Использование предназначенных для рекламы и коммуникации денег в волостях и городах”, который был главным образом посвящен информационной деятельности местных самоуправлений посредством телевидения, радио и наружных носителей информации.
Было обнаружено множество рекламных клипов и плакатов, на которых за деньги местного самоуправления необоснованно демонстрировались конкретные политики или партии. В тот раз Госконтроль отметил, что город Таллинн финансировал из своего бюджета сообщения, которые на фоне местных выборов 2013 года могли трактоваться как предвыборная реклама политиков или партий. По оценке Госконтроля, из городского бюджета Таллинна на сообщения, которые могли трактоваться как предвыборная реклама, в 2013 году было выделено примерно 337 000 евро.
Государственный контролер Янар Холм, комментируя результаты аудита, сказал: ”Хорошо организованная деятельность по информированию является важным условием соблюдения одного из основополагающих принципов деятельности местного самоуправления, которым является публичность деятельности. Данный принцип служит правовой отправной точкой также и для деятельности по информированию в качестве одной из обязанностей местного самоуправления — местное самоуправление должно предоставлять общественности информацию о своей деятельности, действовать как можно более прозрачно, разъяснять свои решения и выборы, и т.д.
Требование по обнародованию определенной информации установлено законами (например, Законом об организации местного самоуправления, Законом об отходах, Законом об основной школе и гимназии, Законом о планировании), при этом, должна обнародоваться также и информация, в отношении которой такая необходимость непосредственно из закона не следует (например, разъясняющая информация относительно своих услуг, реклама мероприятий, ознакомление со своим регионом как с привлекательным местом для проживания и т.д.). Такие действия являются абсолютно корректными.
Почти у каждого самоуправления был и есть собственный информационный бюллетень, который, при поддержке денег местного самоуправления, в большинстве случаев доставляется в наш почтовый ящик бесплатно. Это эффективное средство, позволяющее донести любую информацию до желаемого адресата. И люди действительно просматривают такие издания, пусть даже и из простого любопытства. Тем не менее, к сожалению, некоторые видят в этом соблазнительную возможность использовать информационные бюллетени для формирования своего политического имиджа, и, как показал аудит, нередко такие мысли реализуются в реальной жизни — наблюдаются явные признаки недопустимого использования информационных бюллетеней в партийной политике, которое проявляется в различных формах и во многих местных самоуправлениях.
То, что в Эстонии возникают случаи злоупотребления публичными средствами в собственных политических интересах, само по себе не является новостью. Внимание на такие явления обращалось и ранее, в том числе, также и Госконтролем. В настоящем аудите описывается то, как данное явление затронуло местные информационные бюллетени, а также показывается, что эта проблема является реальной, принципиальной, и не спешащей уйти в историю.
Несмотря на то, что в ходе аудита было зафиксировано множество проявлений данной проблемы, практика большинства самоуправлений Эстонии показывает, что деятельность самоуправления по информированию посредством информационного бюллетеня, в которой отсутствуют обусловленные политическими интересами мотивы, является вполне возможной. Это зависит прежде всего от политической воли и культуры. Госконтроль не считает, что для решения данной проблемы необходимо обязательно дополнить законы. В данном случае сложно создать новые нормы, которые могли бы одинаково эффективно действовать во всех самоуправлениях. Эту проблему необходимо стремиться решить прежде всего посредством более эффективного контроля — как внешнего надзора, так и внутреннего самоконтроля”.
Общая информация
Собственный городской или волостной информационный бюллетень выпускается более-менее во всех самоуправлениях. В 2017 году выпускалось в общей сложности 202 бюллетеня, в финансировании которых участвовали 195 местных самоуправлений (92%). После административной реформы продолжили выпускаться 96 информационных бюллетеней, в финансировании которых участвуют 74 местных самоуправления (94%).
В большинстве случаев местное самоуправление участвовало в финансировании одного-двух информационных бюллетеней. Исключением являлся Таллинн, выпускавший 10 бюллетеней (в настоящее время 8).
Частота выпуска информационных бюллетеней в большинстве случаев составляла 1 раз в месяц или реже. Еженедельников было 6.
Тиражи сильно варьировались — информационных бюллетеней с тиражом до 500 экземпляров было 57, а с тиражом более 50 000 экземпляров лишь 4.
В проверенных в рамках аудита бюллетенях было проанализировано отражение участвовавших в выборах кандидатов и их политических объединений в период с января по октябрь 2017 года. Анализ был основан на мониторинге СМИ, заказанном у Balti Meediamonitooringu Grupp. Были зафиксированы упоминания, заголовки статей, номера страниц, объемы в знаках, добавленные фотографии, изображенные на фотографиях кандидаты и т.д.
Были просмотрены материалы, в которых упоминались лица, занимавшие главные места в политической власти местного самоуправления, финансировавшего информационный бюллетень (волостной старейшина, мэр, заместитель волостного старейшины, вице-мэр, председатель совета), а также кандидаты, занимавшие первые три места в списке участников выборов в регионе, в котором был выпущен соответствующий информационный бюллетень. В общей сложности были проанализированы около 6000 статей.
Аудит проводился в соответствии с принципом, следующим из Закона об организации местного самоуправления и Закона об общей части гражданского кодекса, согласно которому побуждением для денежных расходов самоуправления может быть только общественный интерес.
Использование публичных средств (в т.ч. муниципальных СМИ) в собственных политических интересах заслуживает порицания по нескольким причинам. С позиции налогоплательщика данные действия означают явно напрасно потраченный ресурс, который мог бы быть направлен на что-либо полезное. С позиции оппонентов такие действия означают необоснованное преимущество, ущемляющее честную конкуренцию. С позиции общества в целом эти действия подрывают авторитет публичной власти, способствуют разочарованию в ней, неучастию в демократических процессах и т.д. Такое злоупотребление также называлось и одной из форм политической коррупции.
