„Цель бюджетной реформы не достигнута“. Государственный контролер подверг резкой критике бюджетный процесс в Эстонии

Государственный контролер Янар Хольм выступил сегодня на пленарном заседании Рийгикогу с ежегодной речью, в которой основное внимание уделялось государственному бюджету – так называемой реформе государственного бюджета, основанного на деятельности. Государственный контролер отметил, что нынешнее составление бюджета является искусственным, непрактичным, а получить четкое представление о состоянии государственного кошелька стало еще сложнее. Хольм указал, что увлечение жизнью в параллельной реальности государственного бюджета опасно для государства и государственных финансов.

Ниже мы приводим полный текст выступления Янара Хольма

Я не буду говорить сегодня о том, должен государственный бюджет составляться на основе деятельности, на основе расходов, как предусматривает классический вариант, или базироваться на чем-то еще. Это отвлекает внимание от главного. На основании нынешнего госбюджета было бы, пожалуй, даже несправедливо судить о том, работает ли основанный на деятельности бюджет, потому что наш бюджет, названный основанным на деятельности, на самом деле таковым не является. Опыт других стран показывает, что при составлении бюджета одновременно используют разные элементы. Если вникнуть в содержание считающихся классическими годовых бюджетов некоторых государств, можно найти даже больше элементов базирования бюджета на деятельности, чем в так называемом бюджете Эстонии. Ключевым вопросом является пригодность, целесообразность, возможность реализации и навыки подхода.

С большим удивлением и тревогой я узнал весной этого года от моего коллеги, госконтролера Латвии, что эстонские чиновники представили Министерству финансов Латвии и даже, если верить слухам, правительству Латвии, так сказать историю успеха нашего государственного бюджета на основе деятельности. Министерство финансов Латвии, как говорят, начало всерьез и довольно активно обсуждать возможность проведения реформы в Латвии на основе предполагаемого успеха Эстонии.

В нашей истории, конечно, были небольшие конфликты с латышами, включая так называемую „салачную войну“ почти 30 лет назад, но, на мой взгляд, латыши остаются для нас прекрасными соседями и не заслуживают того, чтобы разделить так называемый „успех“ нашего бюджета на основе деятельности.

Мне довольно неловко перед моим латвийским коллегой, поскольку я знаю, какие у нас проблемы с составлением и выполнением бюджета. Эстонские чиновники способны холодно спокойно рассказывать своим соседям сказки о том, что мы увязали использование государственных денег с результатами или сумели повысить эффективность государственных расходов благодаря составлению бюджета на основе деятельности. Анализ Госконтроля, и не только он, показывает, что этого не произошло.

В отношении государственного бюджета самое важное не то, как мы называем способ его представления, а то, что исходя из бюджета можно заранее и ясно понять, откуда поступят деньги, куда они пойдут и что в итоге должно быть сделано на благо всех нас. И, оглядываясь назад, также должна быть возможность прочитать в тех же строках, какие деньги были выделены, пошли ли они на то, для чего предназначались, получили ли мы за эти деньги то, что хотели, выделяя эти средства, а если нет, то почему.

О том, что у нас есть проблема с прозрачностью государственного бюджета, т. е. с пониманием того, сколько денег и для чего выделяется, я говорил все шесть раз, когда выступал перед вами. Кроме того, мой предшественник Алар Карис в ходе аудита годового бухгалтерского отчета государства за 2016 год очень подробно рассмотрел проблемы и риски, которые уже тогда проявлялись в связи с планируемой реформой государственного бюджета. Этот анализ стоит прочитать и сегодня. Можно убедиться, что ситуация, к которой мы пришли с нашей реформой госбюджета на основе деятельности, не может быть неожиданностью. За последние несколько лет многие – президент, канцлер права, предприниматели, аналитики, журналисты и даже некоторые члены Рийгикогу, заинтересованные темой больше обычного, – указывали на проблемы, связанные с непрозрачностью нынешнего государственного бюджета. В ответ на эту критику госбюджет был дополнен на уровне закона, а пояснительная записка действительно стала более содержательной. Но главная проблема остается. По бюджету и пояснительной записке к нему невозможно однозначно установить, кому, сколько и на какие цели выделяются деньги. Есть фрагменты, но не целое.

Рассмотрим подробнее, как мы достигаем поставленных целей

В результате бюджетной реформы Министерство финансов обещало вместо расходов сосредоточиться на результатах и итоговой цели, получить более полную информацию для повышения эффективности расходования средств и улучшить мониторинг расходов. Этого не произошло.

Опрошенные в ходе составления отчета представители министерств, которые по своей работе на самом деле постоянно занимаются бюджетом, пояснили, что они хоть и предоставляют Министерству финансов информацию о бюджете в требуемом формате, но содержательная связь между деньгами и описанными результатами очень слаба. Они также подчеркнули, что внедрить мышление, основанное на деятельности, в министерстве очень сложно, поскольку бюджетные решения на самом деле от этого не зависят. Министерства также объяснили, что каждую весну они составляют для Министерства финансов отчет об использовании денег, поскольку это является обязательным. Но в этом отчете не рассматриваются конкретные связи в той части, как использование или неиспользование денег повлияло на цели и показатели сферы управления. Появляется очередной отчет, составление которого является просто пустой работой. И выделяя деньги из государственного бюджета, ни Рийгикогу, ни правительство, по крайней мере в предыдущие годы, не требовали от министерств содержательных отчетов о взаимосвязи между целями и результатами.

Хотя в 2023 году 13 из каждых 100 евро государственного бюджета остались неиспользованными, не было проявлено никакого интереса к тому, как неиспользование большой суммы денег – 2,5 млрд евро – повлияло на поставленные цели и показатели. В случае содержательного применения бюджета, основанного на деятельности, было бы логично предположить, что такой интерес должен возникать. Разговоры о том, что использование денег связано с результатами, а новая бюджетная информация позволяет лучше понять, как использовать деньги более эффективно, являются просто красивой радужной оболочкой большого разговорного пузыря.

В результате проведения бюджетной реформы Министерство финансов обещало обеспечить и более полную информацию, которая позволит повысить эффективность использования денежных средств государства, но реформа не привела в практике сфер управления и Министерства финансов по составлению государственного бюджета к последовательным усилиям по выявлению ненужных государству расходов и отказу от них, а также к повышению эффективности работы государственных учреждений. Если бы это стремление было естественной частью процесса формирования госбюджета, то не потребовались бы годы реформирования бюджета, показавшего низкую результативность и основанного на нулевых показателях, чтобы заставить все министерства завершить этот процесс. А затем, в результате замечательного лозунга о так называемом нулевом бюджете могут быть выдвинуты идеи, некоторые из которых на самом деле уже были предметом обсуждения.

Серьезная проблема, однако, заключается в том, что Министерство финансов уже некоторое время отстраняется от содержательной подготовки бюджета и от роли требовательного эксперта по обоснованию расходов. Министерство финансов стало техническим провайдером процесса составления бюджета, который обобщает ходатайства министерств и представляет их правительству. Если Министерство финансов само перестанет анализировать обоснованность ходатайств о расходах государственного бюджета, то больше не будет тех, кто мог бы критически оценить необходимость тех или иных расходов. В результате всего этого госбюджет похож на катящийся снежный ком, размер которого регулируется в основном коэффициентами, а не мотивацией эффективности.

В третьих, в результате бюджетной реформы Министерство финансов обещало сделать расходы госбюджета более просто отслеживаемыми, однако реформа не улучшила мониторинга и понятности расходов государственного бюджета. Скорее, наоборот. В пояснительной записке к госбюджету до сих пор невозможно найти однозначно понимаемой информации о расходных статьях (деятельности), которые охватывают все расходы, т. е. информации, на самом деле разъясняющей содержание. Осенью прошлого года в одном из интервью тогдашний министр финансов Март Вырклаев подтвердил, что прекрасно понимает, кому, сколько и на что запланировано выделение денег из государственного бюджета. По его словам, нужно посмотреть на сумму, указанную в законе, поставить палец на соответствующее место в пояснительной записке и прочитать.

Я согласен, что все должно быть именно так, но ведь это не так! Наверное, для этого должна иметься особая волшебная палочка, которая таким образом вносит ясность. Наверное, Март Вырклаев позже сам сможет объяснить этот трюк, но боюсь, что на самом деле ему никогда не приходилось вникать в бюджет подобным образом, или что в качестве министра финансов у него была волшебная палочка, которой он мог пользоваться вместе со своими помощниками.

До реформы бюджета Госконтроль с сожалением указывал на то, что для понимания государственного бюджета необходимо глубокое знание бухгалтерского учета, но теперь и люди с бухгалтерскими знаниями лишены возможности понимать бюджет. На самом деле, в части многих статей бюджета, чтобы получить вразумительное объяснение той или иной суммы на различных страницах пояснительной записки, требуются все пальцы на руках и ногах. Иногда случается так, что информация в пояснительной записке дает меньшую сумму, чем та, что указана в законе. Но были и случаи, когда в пояснительной записке выделялась более высокая сумма, чем в законе. Это указывает на брак в работе по составлению бюджета. Но еще большее восхищение вызывают люди, которые даже перед лицом таких существенных противоречий продолжают настаивать на том, что они понимают, куда планируется направить деньги.

Министерство финансов предприняло немалые усилия по улучшению визуализации государственного бюджета и повышению информативности пояснительных записок – это обязательно следует признать. Но для обеспечения ясности пояснительная записка не обязательно должна содержать больше текста или иметь более привлекательное и красочное оформление. Необходимы сосредоточенные в одном месте более точные, подчеркиваю – точные, цифры по содержанию расходных статей государственного бюджета. Также требуется более четкое назначение каждой статьи расходов, а также сопоставимость предлагаемых расходов с расходами на те же цели в предыдущие годы. Все это не так сложно. Тот, кто сомневается в этом, может взять в качестве примера годовой бюджет Финляндии. В финском бюджете каждая статья расходов пронумерована, поэтому можно без труда найти соответствующие разъяснения. В дополнение к проекту годового бюджета правительство Финляндии представляет предложение по бюджету, подкрепленное дополнительными источниками, из которых каждый народный избранник, как и общественность, может получить более подробную информацию о содержании каждой статьи расходов.

Таким образом, цель бюджетной реформы не достигнута. Тем не менее, на сайте Министерства финансов можно прочитать хвастливые строки: „[---] до сих пор ни одна страна [кроме Эстонии] не связывала информацию о результатах деятельности с бюджетными расходами или делала это только в отдельных сферах, таких как здравоохранение или высшее образование. Эстония – первое государство ОЭСР, связавшее управление результативностью и финансовое управление, и первое, предложившее учреждениям общую основу для программного обеспечения по анализу расходов и среду для отчетности. Можно сказать, что путем развития бюджетной политики Эстония внедряет инновации в государственном секторе, результатом чего становится прозрачный бюджет и эффективное государство!“. Конец цитаты. Неужели!

Это увлечение жизнью в параллельной реальности опасно для государства и государственных финансов. У нас, конечно, много доброй воли и, надеюсь, добрых намерений, но у нас нет бюджета, основанного на деятельности, у нас нет прозрачного бюджета, и бюджетная реформа не сделала государство более эффективным. Но особенно плохо для наших государственных финансов то, что сторонники успеха реформы путают рассказ о положительных чертах работы с бюджетом, основанном на деятельности, с реальным состоянием нашего государственного бюджета. Общественность и, к сожалению, латыши, слышат позитивное описание ситуации, которой на самом деле не существует. Результатом всего этого становится туманный государственный бюджет, который мешает построению эффективного государства и сопровождается иллюзией его качества. А когда на это противоречие между описанием и действительностью указывают, разговор насмешливо сводится к тому, что те, кто указывает на очевидные проблемы с текущим бюджетом, считают, что „в государственном секторе нет ни смысла, ни возможности целевого использования денег налогоплательщиков и измерения результатов, и что эта информация должна быть спрятана где-то далеко и без связи с госбюджетом“. Жаль... И опять же – что касается написанного на сайте Министерства финансов, то стоит спросить себя: возможно, есть очень существенная и жизненная причина, по которой ни одно государство до сих пор не связало информацию о результатах деятельности и бюджетных расходах а масштабах всего госбюджета. Думаю, ответ понятен.

И все же. Прежде чем думать о достижении более высоких целей, необходимо решить практические и приземленные вопросы, касающиеся госбюджета и использования государственных денег. Решить, что одобренный в Рийгикогу государственный бюджет и пояснительная записка к нему не содержат противоречивой информации. Иными словами, чтобы пояснительная записка не была полна несоответствий по сравнению с бюджетом. Например, в государственном бюджете на 2024 год утверждены бюджеты 25 сфер управления, но в части 20 из них в пояснительной записке к государственному бюджету на сферу результата выделена сумма, которая отличается от указанной в бюджете.

Так в пояснительной записке, сумма, выделенная на результат сферы деятельности Министерства климата „Окружающая среда“, на 75 млн евро выше, чем указано в государственно бюджете. Бюджет на результат сферы деятельности „Транспорт“, указанный в пояснительной записке, наоборот, на 70 млн евро превышает сумму, которая значится в государственном бюджете. Данные в части инвестиций совпадают в госбюджете и пояснительной записке по 7 из 11 сфер управления. Если противоречия между госбюджетом и пояснительной запиской возникают в процессе уточнения бюджета в Рийгикогу, то пояснительная записка также должна быть обновлена. Это важно в ситуации, когда пояснительная записка является единственным документом, из которого можно получить хоть какое-то объяснение сумм в госбюджете.

Но бывают и ошибки. Ошибки и несоответствия можно было бы назвать неловкими, но, похоже, когда речь идет о государственном бюджете, это уже никого не смущает. Достаточно сказать, что да, потом уже не хватало времени. Я не могу представить, чтобы в отношении какого-нибудь другого закона царило такое безразличие к несоответствиям и ошибкам. И здесь я не перестаю восхищаться теми, кто, несмотря на противоречия и ошибки в бюджетных документах, говорит, что понимает государственный бюджет.

Обзор доступных государству денег не очень хороший

В дополнение к вышесказанному, проблемы, выявленные в ходе аудита годового бухгалтерского отчета государства, свидетельствуют о том, что контроль за бюджетной дисциплиной в сферах управления игнорируется и плохо организован Министерством финансов. Уже много говорилось о 100 миллионах евро, которые были запланированы в госбюджете на 2023 год с целью покрытия повышения цен на энергоносители дважды. Для справки: деньги, не замеченные в бюджете на 2023 год, имеют ту же величину, что и сумма, которая, как ожидается, будет добавлена в бюджет государства на 2025 год в виде доходов от ежегодного налога на моторные транспортные средства. Налогоплательщики заметят повышение налогов на такую сумму – было бы справедливо, если и те, кто отвечает за государственный бюджет, заметят появление в нем такой же суммы.

Но, например, операции по финансированию также были оценены в госбюджете на 2023 год на 121,7 млн евро меньше, чем они были в действительности. Об увеличении сумм, перенесенных с предыдущего финансового года, а также о неизвестности в вопросе о том, почему эти деньги остались неиспользованными, сказано уже много. При переносе остатков средств из прошлого бюджетного года допускались и случаи, когда переносится несуществующий остаток бюджета. Или, если в целом министерства утверждают переходящие остатки в своих сферах управления только через 5–6 месяцев после окончания финансового года, то неиспользованный объем резерва Правительства Республики за 2022 год был утвержден только через 10 месяцев после окончания бюджетного года, в октябре 2023 года!

Практика показывает, что министерства прежде всего несут расходы, и только потом в соответствии с этим корректируют бюджет. Например, в 2024 году было изменено распределение бюджета на 2023 год. Таким образом, в числе прочего, нарушается принцип годовой действительности государственного бюджета. В качестве вишенки на торте одно из министерств утвердило поправки к бюджету на 2023 год через 6 месяцев после окончания бюджетного года, даже после подписания консолидированного годового отчета. Такой подход не дает правильной информации ни о бюджете, ни об остатках бюджетных средств. Значение бюджета как документа становится все более формальным и во многих случаях кажется помехой в повседневном делопроизводстве.

Вся эта путаница буквально наполняет содержанием заявление министра о том, что он нашел в своем бюджете деньги на решение некоторых возникших проблем. Найти можно то, что было потеряно, и в путанице вещи обычно теряются.

Споры о том, какая информация должна содержаться в государственном бюджете и должна ли цель использования денег устанавливаться при составлении бюджета, то и дело упоминаются как второстепенные вопросы формы. Даже как бессмысленные телодвижения, отвлекающие внимание от серьезной ситуации с государственными финансами. Разумеется, вопрос не является ни второстепенным, ни формальным. Кому, сколько и на какие цели выделяются деньги из государственного бюджета – это существенный вопрос. Особенно сейчас, в период жесткой экономии, но не только, необходимо понимать, на что тратятся деньги. Госбюджет должен позволять это делать. В настоящее время это не так. Существенным этот вопрос является еще и по той причине, что общественность должна иметь представление о том, на что расходуются налоговые средства. А также потому, что именно государственный бюджет устанавливает пределы расходования денег исполнительной властью и дает возможность впоследствии проверить, были ли они использованы по назначению. Существенным вопросом является не только вопрос о том, как увеличить доходы госбюджета, но и – что, возможно, даже важнее всего – о том, как расходуются налоговые средства.

Три года назад, когда я представлял свой ежегодный отчет о преодолении связанного с коронавирусом кризиса, член Рийгикогу Валдо Рандпере спросил меня, могу ли я сказать что-то хорошее. Конечно. Всегда. Госконтролю свойственно время от времени искать и положительные моменты. Признаться, в нынешнем государственном бюджете их трудно найти даже после долгих поисков. Но проблеск надежды можно увидеть в коалиционном соглашении, которое прямо указывает на необходимость большей ясности и прозрачности государственного бюджета. Первая попытка внести изменения в рамочный закон о государственном бюджете оказалась неудачной, поскольку предложенные поправки совершенно бесполезны – если принять во внимание цель достижения большей прозрачности и понятности – и не влекут за собой никаких существенных изменений по сравнению с текущей ситуацией. Но я все же надеюсь, что эта цель будет воспринята всерьез и будет предпринята новая, более содержательная попытка внести изменения в рамочный закон о государственном бюджете. По крайней мере, попытка.

И хорошо можно отозваться о бухгалтерском учете нашего государства. Бухгалтерский учет государства в порядке. Хотя у нас нет четкого представления о том, куда направляются деньги из госбюджета, мы узнаем, куда они фактически пошли, по окончании бюджетного года благодаря грамотному бухгалтерскому учету. Намного позднее, но все же. Как и в прошлые годы, могу сегодня подтвердить, что годовой бухгалтерский отчет государства за 2023 год по всем основным моментам справедливо отражает финансовое положение государства. Также отчет о выполнении государственного бюджета за 2023 год дает достоверную информацию о полученных государством доходах, понесенных расходах, инвестициях и финансовых операциях, если не учитывать указанное замечание в части отчета о выполнении бюджета Министерства обороны. Замечание вызвано тем, что при отражении некоторых хозяйственных операций Министерство обороны не придерживалось установленного в Эстонии стандарта финансовой отчетности. Министерству приходится прилагать много усилий, чтобы вести точный учет расходов и приобретенных активов в условиях растущего бюджета.

И в качестве заключения. Что же делать?

Прежде всего, государственный бюджет, составление бюджета и использование денег должны быть вопросом содержания, а не формы. Рийгикогу следовало бы переосмыслить и решить, какая информация необходима ему для обсуждения государственного бюджета, исходя из каких принципов и в каких деталях он будет устанавливать в госбюджете ограничения на использование денег правительством в будущем. В ходе обсуждения следует проводить различие между прозрачностью государственного бюджета и полномочиями Рийгикогу по принятию решений. В дальнейшем при составлении государственного бюджета следует исходить из нового решения Рийгикогу а вытекающая из этого бюджетная информация должна быть востребована и использована министерствами. И в-третьих, Министерство финансов должно вернуть себе роль требовательного аналитика расходов госбюджета и критически задавать вопросы о том, почему те или иные расходы необходимы.

Если мы не можем привести в порядок бюджет и налоговую систему сейчас, когда для государства настали тяжелые времена, то уж точно не сможем в другое время, а за бездействие придется расплачиваться тяжелыми последствиями. В текущий государственный бюджет также включена программа по устранению нерешительности и безразличия – носящая броское, красивое и несколько дерзкое название „Программа финансовой мудрости государства“. 95% ее расходов составляют финансовые расходы, которые включают в себя проценты, выплачиваемые по государственным займам.

Читайте RusDelfi там, где вам удобно. Подписывайтесь на нас в Facebook, Telegram, Instagram или TikTok.