Госконтроль: составление госбюджета напоминает эксперимент без руководителя, цели и конца
(6)
Государственный контролер Янар Хольм передал 4 ноября спикеру Рийгикогу Лаури Хуссару годовой отчет Госконтроля, посвященный государственному бюджету – так называемой реформе государственного бюджета, основанной на деятельности. Госконтроль обращает внимание на то, что нынешнее составление бюджета является искусственным, непрактичным, и получить четкое представление о состоянии государственной казны стало еще сложнее.
Пять лет назад государственный бюджет Эстонии начали составлять на основе деятельности, поскольку Министерство финансов обещало, что это даст Рийгикогу и правительству лучший инструмент для принятия решений о доходах и расходах государства, а также о возможностях экономии. Анализ Госконтроля показывает, что этого не произошло. Государственный бюджет выглядит ориентированным на деятельность, но при подаче ходатайств и принятии решений о расходах государственного бюджета министерства, правительство и Рийгикогу не ориентируются на полученные или ожидаемые результаты. Бюджетная реформа также не внесла ясности в то, куда и зачем расходуется почти 20 миллиардов евро в год. Понимание того, сколько, для кого и на какие цели запланировано, осложняется ошибками в пояснительной записке к бюджету.
„Главный вопрос не в том, должен ли бюджет быть основан на деятельности, – сказал государственный контролер Янар Хольм. –Бюджет может быть построен по одному, другому или третьему принципу. Опыт государств показывает, что в государственных бюджетах многих стран одновременно используются различные элементы. Ключевым вопросом является пригодность, целесообразность, возможность реализации и навыки подхода. Госбюджет может быть основан на любом принципе – главное, чтобы он давал четкое представление о том, кому, сколько и на что выделяется денег, а представленная информация не была искажена“.
Государственный контролер добавил, что хотя есть те, кто пытается свести проблемы государственного бюджета просто к второстепенным вопросам формы и мелочам, в реальности это, конечно, не так. „Кому, сколько и на какие цели выделяются деньги из государственного бюджета – это очень и очень существенный вопрос. Особенно сейчас, в период жесткой экономии, но не только, необходимо понимать, на что тратятся деньги. Госбюджет должен позволять это делать. В настоящее время это не так. Существенным этот вопрос является еще и по той причине, что общественность должна иметь представление о том, на что расходуются налоговые средства. А также потому, что именно государственный бюджет устанавливает пределы расходования денег исполнительной властью и дает возможность впоследствии проверить, были ли они использованы по назначению. Существенным вопросом является не только вопрос о том, как увеличить доходы госбюджета, но и – что, возможно, даже важнее всего – о том, как расходуются налоговые средства“, – сказал Янар Хольм.
Главные выводы Госконтроля:
• Статьи госбюджета по-прежнему вызывают замешательство в связи с большим количеством ошибок. Например, государственный бюджет и пояснительная записка иногда дают разную информацию о том, сколько денег из бюджета получает та или иная сфера управления или результата. Достоверность всей информации, содержащейся в пояснительной записке к государственному бюджету, вызывает сомнения, поскольку даже основные данные, которые в ней содержатся, не соответствуют информации, приведенной в законе. Это также ставит под сомнение уместность другой, более конкретной информации в пояснительной записке.
Например, в государственном бюджете на 2024 год утверждены бюджеты 25 сфер управления, но в части 20 из них в пояснительной записке к государственному бюджету на сферу результата выделена сумма, которая отличается от указанной в бюджете. Согласно пояснительной записке, сумма, выделенная на результат сферы деятельности Министерства климата „Окружающая среда“ на 75 млн евро выше, чем указано в государственно бюджете. Бюджет на результат сферы деятельности „Транспорт“, указанный в пояснительной записке, на 70 млн евро превышает сумму, которая значится в государственном бюджете. Данные в части инвестиций совпадают в госбюджете и пояснительной записке для семи из 11 сфер управления.
• В результате бюджетной реформы Министерство финансов обещало вместо расходов сосредоточиться на результатах и итоговой цели, получить более полную информацию для повышения эффективности расходования средств и улучшить мониторинг расходов. К сожалению, выделяя деньги из государственного бюджета, ни Рийгикогу, ни правительство, по крайней мере в предыдущие годы, не требовали от министерств отчетов о взаимосвязи между целями и результатами. При составлении госбюджета на 2024 год решения о финансировании как на уровне министерств, так и на уровне правительства принимались путем обсуждения традиционных статей расходов (например, расходов на деятельность или на инвестиционные объекты), а не исходя из целей государства и показателей.
„Переход к составлению бюджета на основе деятельности пять лет назад был призван обеспечить лучшее понимание того, куда тратятся деньги государства, почему они направляются именно туда и какие результаты должны быть при этом достигнуты, – отметил государственный контролер Янар Хольм. – К сожалению, министерства подтвердили, что внедрить мышление, основанное на деятельности, в правительстве очень сложно, поскольку бюджетные решения от этого не зависят. Министерства объясняют, что они хоть и предоставляют информацию о бюджете в требуемом формате, но между деньгами и описанными результатами нет никакой содержательной связи. Нынешний госбюджет и процесс его составления – это, скорее, приглаженная искусственная конструкция, а не понятный и эффективный инструмент управления и мониторинга при расходовании государственных денежных средств“.
• Хотя в 2023 году 13 из каждых 100 евро государственного бюджета остались неиспользованными, нет никакого интереса к тому, как неиспользование денег повлияло на поставленные цели и показатели. В случае содержательного применения бюджета, основанного на деятельности, такой интерес должен возникать. В то время как правительство борется с растущим дефицитом бюджета, необъяснимым образом растет количество неиспользованных денег и в министерствах. В 2023 году осталось без применения 2,5 миллиарда евро – это больше, чем, например, совокупные расходы и инвестиции Министерства обороны и Министерства внутренних дел в прошлом году.
Сферы управления, как правило, не анализируют исполнение и расходование своего бюджета по видам деятельности. Министерства составляют отчеты о результатах деятельности для Министерства финансов каждую весну, поскольку это является обязательным, но в этих отчетах не рассматриваются конкретные связи в той части, как использование или неиспользование денег повлияло на цели и показатели сферы управления. Решения о расходах государственного бюджета не зависят от отчетов министерств о результатах деятельности. Более точные причины, по которым такая большая сумма не была использована: нуждались ли министерства в деньгах и как неосуществленные инвестиции повлияли на функционирование и развитие государства, не установлены.
• В результате проведения бюджетной реформы Министерство финансов обещало обеспечить более полную информацию, чтобы повысить эффективность использования денежных средств государства, но внедрение составления бюджета на основе деятельности до сих пор не привело в практике сфер управления и Министерства финансов по составлению государственного бюджета к последовательным усилиям по выявлению ненужных государству расходов и отказу от них, а также к повышению эффективности работы государственных учреждений. Министерство финансов по существу устранилось от подготовки бюджета и оценки обоснованности расходов, став техническим провайдером процесса составления бюджета, который обобщает ходатайства министерств и представляет их правительству.
Госбюджет похож на катящийся снежный ком, размер которого регулируется в основном коэффициентами, а не мотивацией эффективности. Однако кампанейщина и экономия за счет коэффициентов без реального руководства может означать, что одно и то же задание – сократить свои расходы на определенный процент – получат как те государственные учреждения, которые уже оптимизировали и упорядочили свою деятельность, так и те, которые еще не приложили к этому усилий.
• В результате бюджетной реформы Министерство финансов обещало сделать расходы госбюджета более просто отслеживаемыми, однако реформа не улучшила мониторинга и понятности расходов государственного бюджета. Министерство финансов предприняло усилия по улучшению визуализации государственного бюджета и повышению информативности пояснительных записок. Однако в пояснительной записке к госбюджету до сих пор невозможно найти однозначной информации о расходных статьях (деятельности), которые охватывают все расходы. Налогоплательщики имеют право хотеть, чтобы правительство эффективно использовало собранные деньги, и хотят, чтобы избранные ими депутаты Рийгикогу знали, на что они выделяют деньги правительству.
Условием понятности государственного бюджета является то, что содержащуюся в бюджетных документах информацию помогают понять пояснения и контекст ее представления. Для обеспечения понятности пояснительной записки необходимо не больше текста и не более привлекательное изложение, а более точные и правильные цифры в одном месте о содержании расходных статей госбюджета; более четкое назначение каждой статьи расходов; а также сопоставимость предлагаемых расходов с расходами на те же цели в предыдущие годы.
• Мониторинг и прозрачность расходов государственного бюджета затрудняется тем, что коммуникация и официальные разъяснения, связанные с бюджетом, не успевают за изменениями в формате государственного бюджета и предшествуют бюджетной реформе. Согласно пояснительным запискам, в госбюджете сокращаются и увеличиваются расходы, которые не указаны на уровне Закона о государственном бюджете. Например, в последние годы разные правительства ставили своей целью – и в ряде случаев открыто об этом заявляли – заморозить или даже сократить расходы на деятельность государственных учреждений. В то же время, на уровне Закона о государственном бюджете расходы на деятельность государственных учреждений в программах и действиях были неотличимы от других расходов (за исключением конституционных институций). Но то, что не определено, не может быть заморожено, и его использование не может быть гарантировано на определенном уровне.
Более конкретный пример: министерства разъяснили в медиа и в пояснительной записке к Закону о поправках к государственному бюджету на 2024 год, что они для обеспечения дополнительного повышения зарплаты учителей сэкономили в основном за счет расходов на оплату труда и управление в 2024 году, но эти расходы не указаны и не прописаны в государственном бюджете. В государственном бюджете предусмотрены действия. Например, Министерство регионального развития и сельского хозяйства сократило бюджет деятельности по своим 24 программам, чтобы выделить 400 000 евро на повышение оплаты труда учителей. Более половины экономии негативного дополнительного бюджета на 2024 год также пришлось на расходы на оплату труда и управление, для чего Рийгикогу пришлось утвердить новые бюджеты деятельности по целых 136 программам. Пояснений по поводу влияния на цели и результаты нет и в пояснительной записке к этому документу.
Хотя суммы были невелики, принципы составления бюджета, ориентированного на деятельности, несомненно, должны вызывать вопрос о том, что означает выделение денег на достижение соответствующих целей и результатов министерства. Такая информация отсутствует в пояснительной записке и, возможно, не будет найдена и в других документах.
Это еще раз позволяет говорить о том, что при составлении госбюджета решения о финансировании как на уровне министерств, так и на уровне правительства все же принимались путем обсуждения традиционных статей расходов, например, расходов на деятельность или на инвестиционные объекты, а не исходя из целей государства и показателей. Проблема с прежним внедрением госбюджета на основе деятельности заключается в слабой связи с практической жизнью и принятием решений. В госбюджете решения оформляются на основе деятельности, но весь процесс подготовки бюджета, работа и споры по-прежнему основываются на традиционных статьях расходов, таких как расходы на деятельность, инвестиции, пособия и пр. Другими словами: в действительности дебаты ведутся о зарплате учителей, а не о целях и ожидаемых результатах в сфере „Умный и активный народ“.
• Составление государственного бюджета прежним путем самотека означает нерациональное использование денег, бессмысленную работу для государства, расходы и упущенные возможности мотивировать государственные учреждения быть эффективными. Для более эффективного использования денег Рийгикогу следовало бы переосмыслить и решить, какая информация необходима ему для обсуждения государственного бюджета, по какому принципу и в каких деталях он будет устанавливать ограничения на использование денег правительством в будущем, и какая информация будет учитываться при принятии бюджетных решений. Эту информацию правительство должно запрашивать у Министерства финансов и сфер управления, чтобы использовать ее при принятии решений.
Полный текст отчета (на эстонском языке) можно найти ЗДЕСЬ.
Читайте RusDelfi там, где вам удобно. Подписывайтесь на нас в Facebook, Telegram, Instagram и даже в TikTok.
