Сергей Середенко: Оборона Нарвы
Языковая инспекция требует от городского собрания Нарвы (а также Палдиски, Локса, Силламяе, Маарду, Кивиыли, Кохтла-Ярве и т.д.), чтобы то вело свои заседания на эстонском языке. Требования Языковой инспекции абсолютно антиконституционны. И абсолютно законны. Поэтому в тексте будет много юриспруденции. Приготовьтесь.
Но начну с того, что никакого сочувствия к нарвским депутатам у меня нет. Потому что я предлагал им решить эту проблему, и они отказались. И еще полудюжине городов предлагал. Без толку. Не нашлось не только городского собрания, не нашлось даже одного депутата, который взялся бы за решение этой проблемы. И ни одной партии.
Решение
Решение данного конфликта при сложившемся политическом режиме может быть только одно — признание Государственным судом соответствующих положений Закона о языке и Закона о местном самоуправлении антиконституционными, что означает их отмену. Конституционного суда в Эстонии нет, его роль выполняет коллегия по конституционному надзору Государственного суда. И, согласно ст. 4 Закона о судопроизводстве конституционного надзора, пробиться туда я не могу — туда имеют право обращаться только Президент Республики, канцлер юстиции, собрание местного самоуправления и Рийгикогу, а также любой суд. Почему не только рядовой гражданин, но и даже член Рийгикогу не может обратиться в эту коллегию — тема для отдельного разговора. Опуская все детали и заслуженные упреки в адрес Президента Республики, канцлера юстиции, Рийгикогу, скажу лишь, что всерьез, как заявителя, можно рассматривать только собрание местного самоуправления.
И тут есть два варианта. Либо собрание местного самоуправления само обращается в Государственный суд с соответствующим ходатайством (атакует), либо ждет надзорного производства от Языковой инспекции (защищается) и доводит дело до Государственного суда. Вариант, который мы наблюдаем в Нарве.
Есть и третий вариант, который мы применили у себя в Маарду в 1996-м, если не ошибаюсь, году. Приняли решение городского собрания о том, что рабочими языками городского собрания являются эстонский и русский. Это решение в порядке надзора пытались заставить нас отменить канцлер юстиции, уездный старейшина и тогда еще Языковой департамент. Ничего у них не вышло, так как мы четко дали понять, что готовы к суду. И это — самый предпочтительный вариант, потому что вынуждает Языковую инспекцию обжаловать в суде конкретное решение, а не фантазировать на тему ”применения государственного принуждения” — задача, прямо прописанная в Уставе Языковой инспекции. Сумма ”принуждения” уже озвучена — 640 евро с депутата.
Общий фон
Общий фон языковой ”обороны Нарвы” можно разделить на две составляющие — правовую и политическую, при этом обе они теснейшим образом переплетены.
Если говорить о правовом фоне, точнее, о конституционных правах национальных меньшинств, то их всего четыре. Четыре опорные точки, на которых можно было построить конструкцию мультикультурализма в Эстонии. Вместо этого законодатель последовательно уничтожил все, придумав законы таким образом, что все конституционные гарантии оказались сведены на нет. В теории конституционного права такой разрыв между формальной конституцией, т.е. собственно текстом конституции, и материальной конституцией, т.е. сводом вытекающих из нее законов, указывает на фиктивную конституцию. Последнее — юридический термин.
Помимо этого, все эстонское законодательство, относящееся к национальным меньшинствам и их правам, крайне политизировано. Чуть позже остановлюсь на этом подробнее.
Что же касается текущего политического фона, то в отношении Нарвы он просто угрожающий. Достаточно сказать, что летом я опубликовал текст ”Война на пороге Нарвы”, в котором разобрал американские построения о том, что III мировая война начнется не просто в Эстонии, а конкретно с ”протестов этнических русских в Нарве”. Кому-то очень нужен повод. (Справедливости ради отмечу, что за эту крайне сомнительную честь войти в историю с Эстонией традиционно конкурирует Латвия — посол Латвии в НАТО И.Берзиньш так и заявил, что Латвия — ”удобное” и даже ”выгодное” место для конфликта России с альянсом).
Я — правозащитник; мне можно и должно быть алармистом.
Термины
Перед тем, как перейти к описанию фиктивности эстонской конституции в части прав на использование языков нацменьшинств и региональных языков, следует остановиться на терминах. Например, многолетнее требование доброхотов ввести в Эстонии вторым государственным языком русский во многом исходит из того, что люди просто не знают, что такое ”государственный язык”. Люди не знают также, например, что такое ”официальный перевод”, и многие считают, что это перевод, сделанный присяжным переводчиком или заверенный нотариусом. А это совсем не так.
Эстонское законодательство в этом смысле крайне уклончиво. Например, ст. 3 Закона о языке (как и ст. 6 Конституции) говорит о том, что государственным языком Эстонии является эстонский язык. Но не говорит о том, что такое ”государственный язык”. От многократного употребления слова ”халва” ”государственный язык” в Эстонии стал восприниматься как ”язык в государстве”, обязательный для всех, в том числе нарвских таксистов. Вместе с тем ”государственный язык” — это ”язык государства”, т.е. язык государственного управления, законодательства, судопроизводства. Там, где заканчивается ”государство”, там заканчивается и ”государственный язык”. От ”официального языка” он отличается прежде всего символической нагрузкой. Соответственно, ”официальный перевод” — это перевод на официальный язык, а не ”официально заверенный перевод”. Например, выходившие на русском языке ”Правовые акты Эстонии” (помянем!) имели гриф ”неофициальный перевод”, хотя сам перевод и выполнялся Госканцелярией — официальнее некуда.
Гл. 3 Закона о языке ”Устное и письменное делопроизводство” — очередная фантазия эстонского законодателя. Что такое ”делопроизводство”? Закон это понятие тоже умышленно не раскрывает. Ответ на этот вопрос давало постановление правительства ”Основы порядка делопроизводства правительственных учреждений”, ст. 2 которого определяла, что ”В понимании основ делопроизводством является деятельность, связанная с оформлением, обработкой, регистрацией, передачей и систематизацией документов”. Т.е., если одним словом, то документооборот. Который по определению не может быть ”устным”. Языком общения называется ”рабочий язык”, а не ”устный язык делопроизводства”.
С остальными относящимися к делу терминами разберемся по ходу.
Как сделать конституцию фиктивной?
Моё понимание ”обороны Нарвы” исходит из того, что, согласно конституции, делопроизводство в Нарве должно вестись на русском языке, а нарвские депутаты могут пользоваться любым рабочим языком по своему общему выбору. Понимание мое основано на Конституции.
Так, ч. 2. ст. 52 Конституции гласит, что ”В местах, в которых языком большинства жителей не является эстонский язык, местные самоуправления могут в установленном законом объеме и порядке использовать в качестве языка внутреннего делопроизводства язык большинства постоянных жителей этого места”.
Эта норма является частной по отношению к общей норме, изложенной в ч. 1 — ”Языком делопроизводства государственных учреждений и местных самоуправлений является эстонский язык”. (Обратим внимание, что делопроизводство в местных самоуправлениях ведется не на государственном, а на эстонском языке — в подтверждение предыдущей темы об ограниченности применения государственного языка). Согласно теории права, в коллизии между общей и частной нормой всегда побеждает последняя.
Соответственно, Конституцией на Рийгикогу возложена обязанность принять закон, в котором должны быть отражены объем указанного права, и порядок пользования им. Посмотрим, как законодатель справился с задачей.
Начнем с того, что таких законов не один, а два. Первый — Закон о языке.
Ст. 11 Закона о языке ”Использование языка постоянных жителей в качестве языка делопроизводства” гласит следующее: ”В единицах местного самоуправления, в которых языком большинства постоянных жителей не является эстонский язык, по предложению собрания местного самоуправления и по решению Правительства Республики в качестве языка внутреннего делопроизводства местного самоуправления можно использовать, в дополнение к эстонскому языку, язык большинства постоянных жителей единицы местного самоуправления”.
Рийгикогу не выполнил конституционное поручение
Напомню, что это поручение касалось установления объема и порядка пользования указанным в конституции правом. Про ”объем” в ст. 11 Закона о языке не говорится вообще ничего. Т.е. вообще! Рийгикогу просто проигнорировало Конституцию.
Если же задуматься о том, что такое ”внутреннее делопроизводство” и каковы его естественные объемы для местного самоуправления, то ответ напрашивается сам собой. Объем этого конституционного права для Нарвы — ведение всей документации местного самоуправления на русском языке. Той, что направлена ”внутрь”. Это естественным образом не касается обмена документацией с государством — отчетности, согласований и пр. Нарва уже давно могла установить русский язык собственного делопроизводства, руководствуясь непосредственно Конституцией — раз Рийгикогу свою задачу не выполнило.
Вместо этого Нарва предпочла ”ходатайствовать” у Правительства Республики о ”разрешении”…
”Разрешение Правительства Республики” — неконституционно. Дважды.
Это очевидно. Конституция прямо и однозначно говорит о том, что ”местные самоуправления могут… использовать…”. Т.е. право на использование русского языка в Нарве в качестве языка внутреннего делопроизводства прямо следует из Конституции. Это право у Нарвы уже есть! Рийгикогу же самоуправно устранилось от установления порядка использования, а вместо этого прописало… процедуру ходатайства о праве, которое у Нарвы уже есть. Я не знаю, о чем думали нарвские юристы, когда направляли Правительству Республики свое ходатайство. Которое, в логике нашего политического режима, было, естественно, отвергнуто.
Даже если бы у нас не было этой конституционной нормы и перед парламентом встала бы задача узаконить в Эстонии права региональных языков и языков меньшинств, то такая процедура в отношении местных самоуправлений все равно была бы неприемлема. Потому что ст. 154 Конституции гласит, что ”Все вопросы местной жизни решают и организуют местные самоуправления, которые действуют на основании законов самостоятельно”. Местное самоуправление — это местная автономия, и ее определение, дополняющее конституционное, содержится в ст. 2 Закона о местном самоуправлении. Задачей Рийгикогу было бы принять закон, на основании которого самоуправление смогло бы принимать решения самостоятельно. Дать законом право решать вопросы местной жизни Правительству Республики — значит отвергнуть саму идею местного самоуправления. Что Рийгикогу и сделало. Т.е. у Государственного суда по части ”порядка использования” не одно, а целых два основания для отмены этой статьи Закона о языке.
Характерно, кстати, что законодатель насилует таким образом идею муниципальной автономии только в вопросах, касающихся национальных меньшинств. Точно такое же преступление он совершил по отношению к языку обучения в муниципальных школах, и точно так же мы с Русской Школой Эстонии искали самоуправление, которое захотело бы это оспорить. Не нашли.
Еще одна характерная черта такого ”законодательного приема” — заведомая политизированность решений Правительства Республики. Решения исполнительной власти в общем случае могут иметь или правовой, или политический характер. В случае, например, ходатайства о разрешении на строительство Закон о строительстве прямо предусматривает каталог причин, по которым в этом разрешении могут отказать. И при отказе надо на эту законную причину сослаться и обосновать ее, иначе отказ будет с легкостью обжалован. Как неправовое и незаконное решение. И только в случаях с правами национальных меньшинств законодатель не дает в законе никаких инструкций вообще. Просто — ”по решению Правительства Республики”. Такое ”решение” при отсутствии нормативного регулирования и называется политическим. Но в Эстонии его предпочитают называть ”правом дискреции”. Особенность этого ”права” в том, что наши суды уже давно отказались рассматривать жалобы на такие решения по существу. И их можно понять — а на что им опираться?
”В дополнение к эстонскому языку” — неконституционно
Ст. 11 Закона о языке не только не устанавливает объема и порядка использования, определимся для простоты, русского языка в Нарве в качестве языка внутреннего делопроизводства, но и полностью убивает само это право. Путем ”расширения” ”в дополнение к эстонскому языку”. Если мы перечитаем содержание ч. 2 ст. 52 Конституции, то ничего про эстонский язык мы там не найдем. Нет там ничего про эстонский язык. А найдем его только в ч. 1 той же статьи, но про коллизию общей и частной нормы речь уже шла, и в этом вопросе существует полная правовая определенность. Стало быть, ”расширение” это — неконституционно.
Почему это ”расширение” убивает рассматриваемое право? Реальное право распознать довольно просто: применение права вызывает правовые последствия. Рийгикогу в своих фантазиях по поводу языка внутреннего делопроизводства в местных самоуправлениях ограничено с двух сторон: Конституцией и автономией самоуправлений. Норма права складывается тогда, когда притязание признается. Конституционная обязанность государства — признавать право города Нарва на русский язык делопроизводства. Потому что русские в Нарве — большинство. И русский может быть единственным официальным языком города, если Нарва так решит. И переводы, например, постановлений Нарвского городского собрания на эстонский язык должны осуществляться за государственный счет и снабжаться грифом ”официальный перевод”. Поскольку эстонский язык является официальным в стране. Осуществление Нарвой своего конституционного права налагает на государство соответствующие обязанности — публиковать, например, правовые акты Нарвы на русском языке в Riigi Teataja.
А фраза ”в дополнение к эстонскому языку” означает, что Нарва имеет право… переводить свою документацию на русский язык. Основным (русский — ”в дополнение”) языком все равно остается эстонский, в связи с чем у государства никаких обязанностей не возникает. Интересно при этом, что государству не нужно никакого разрешения у народа на то, чтобы переводить свое законодательство на английский язык, чем оно уже не первый год за наш счет занимается. А вот для того, чтобы переводить свои правовые акты на русский язык, Нарве, по мнению законодателя, нужна не только соответствующая статья Конституции, но и разрешение Правительства Республики.
”Объем и порядок” в исполнении Закона о местном самоуправлении — неконституционны
Выше я уже указал на то, что для пущей невнятности ч. 2 ст. 52 Конституции раскрывается не в одном, а в двух законах. Ст. 41 Закона о местном самоуправлении (ЗоМС) называется ”Использование языка в местных самоуправлениях”. И представляет собой абсолютный шедевр эстонского законодательства. Придется привести ее полностью:
”(1) Языком делопроизводства в местных самоуправлениях является эстонский язык. У каждого есть право обращаться к местным самоуправлениям и их должностным лицам на эстонском языке и получать ответы на эстонском языке.
(2) Заседания собрания и управы проводятся на эстонском языке.
(3) Использование чужих языков, в том числе языков национальных меньшинств в местных самоуправлениях устанавливает Закон о языке. Данное по предложению собрания местного самоуправления на основании ст. 11 Закона о языке разрешение использовать в качестве языка внутреннего делопроизводства этого местного самоуправления язык большинства постоянных жителей единицы местного самоуправления действует до окончания полномочий указанного собрания.
(4) Если единица местного самоуправления получила согласно части 3 настоящей статьи согласие на использование в качестве языка внутреннего делопроизводства наряду с эстонским языком языка национального меньшинства, образующего большинство постоянных жителей единицы местного самоуправления, то собрание и управа могут принять решение о полном или частичном переводе работы заседаний соответственно собрания и управы на язык национального меньшинства”.
Т.к. переводы с эстонского везде мои, то я могу позволить себе сохранить аромат оригинала и не заменять смущенно ”чужой” язык на ”иностранный”, а ”национальное меньшинство” употреблять так, как это делает весь мир, и не подменять его эстонской ”национальностью в меньшинстве”.
Давайте теперь разбираться.
Сразу отметим, что откуда-то появился ”язык национального меньшинства”, которого нет ни в ч. 2 ст. 52 Конституции, ни в ст. 11 Закона о языке. Выбрасываем. Про эстонские фокусы с определением ”национальности в меньшинстве” как-нибудь в другой раз, сейчас скажу лишь, что во время обсуждения в Рийгикогу нового Закона о языке направлял туда свой гневный меморандум. Согласно этому определению, в Эстонии нет ни одного ”места”, кроме, может быть, Причудья, где бы, по конституционной формуле, ”меньшинство составляло большинство”. Определение это, по-моему, просто не имеет права на жизнь.
Отметим, однако, что в данной статье есть хоть попытка установить ”объем”. Но так, что конституционное право самоуправления на свой язык внутреннего делопроизводства превратилось в ”право” органов самоуправления на перевод ”работы заседаний”, и то в отношении одного депутатского состава.
Это противоречит и букве, и духу конституции.
Во-первых, установленное в ч. 2 ст. 52 Конституции право дано не органам местного самоуправления, а самому местному самоуправлению, которое, согласно ч. 1 ст. 2 ЗоМС, осуществляется ”исходя из обоснованных потребностей и интересов жителей волости или города, а также с учетом особенностей развития волости или города”. Право на русский язык делопроизводства в Нарве — это право прежде всего нарвитян, про которых в указанной статье ЗоМС ни слова, а не депутатского собрания, пусть даже самого распрекрасного. Нарвитянам, по большому счету, все равно, на каком языке говорят между собой депутаты на своих заседаниях, а вот иметь ли правовые акты Нарвы на русском языке — не все равно.
Во-вторых, сделанная в Законе о языке придумка про ”устный язык делопроизводства” тут выстрелила и скукожила все ”делопроизводство” до рабочего языка заседаний. Нет, так дело не пойдет. Согласно эстонским же представлениям ”делопроизводство” — это документооборот, и только. Куда ж указанное в Законе о языке ”письменное делопроизводство”-то дели, законодатели?
Нет, никакого отношения к Конституции эти колбасные обрезки не имеют. Не говоря уже о временном ограничении — в Конституции это право постоянно. И отменить его может только ситуация, когда большинство жителей Нарвы перестанет считать русский своим родным языком. Что-то я не слышал о том, чтобы к этому шло.
Поэтому — выбрасываем.
Заключение
Установить указанные противоречия с Конституцией должна была, во-первых, конституционная комиссия Рийгикогу. Нет, не установила. Во-вторых, Президент Республики, подписавший оба закона. Не установил. В-третьих, канцлер юстиции, которому деньги платят именно за то, чтобы он эти противоречия устанавливал. Нет, и он ничего не нашел.
Я же нашел, но представить их Государственному суду не могу. А местные самоуправления, с которыми я разговаривал, и нашли (с моей помощью), и могут, но… не смеют.
Это я про ”сложившийся политический режим”.
