Журнал "Дипломатия": На встрече в Берлине намечен план действий по прекращению войны в Украине
Кажется, что среди основных европейских игроков (Москва и Берлин) сформировался консенсус в отношении необходимости ускорить к концу этого года урегулирование конфликта в Украине, причем на российских условиях. 24 августа канцлер Германии Ангела Меркель выступила хозяином состоявшейся в Берлине встречи в беспрецедентном формате ”Нормандская четверка минус Россия”, на которой, впрочем, был сформулирован консенсус с Москвой.
Меркель, президент Украины Петр Порошенко и президент Франции Франсуа Олланд (т.е. трое из Нормандской четверки) определили последовательность шагов для урегулирования конфликта на приемлемых для Москвы условиях. Целью является завершение работы в ускоренном темпе до 31 декабря — в срок, установленный Минскими соглашениями.
Согласно немецким и французским источникам, встреча в Берлине определила необходимую для достижения такой цели последовательность действий.
1) Прекращение огня: На встрече 24 августа участники заявили о достижении к 1 сентября полного и контролируемого прекращения огня. Украина все это время призывала к немедленному и фактическому прекращению огня, причем с особенной безотлагательностью в августе, столкнувшись с множеством атак вдоль разделительной линии. Впрочем, несмотря на призывы, раздававшиеся из Берлина 24 августа, уже 26-28 августа состоялись очередные атаки российских сил / российских ставленников, в результате чего 11 украинских солдат были убиты и 26 ранены (President.gov.ua, 27–29 августа). Казалось бы, это должно произвести на Киев показательный эффект — перед голосованием в Верховной Раде 31 августа по вопросу конституционного статуса контролируемых Россией территорий на востоке Украины. Очевидно, оказавшись удовлетворенными результатами голосования, Россия и ее ставленники объявили о полном прекращении огня с 00:00 1 сентября. Пока что режим прекращения огня не нарушался (Interfax, 1 и 2 сентября).
2) Отвод легкой артиллерии и танков: Предложенный отвод создаст ”буферную зону” глубиной в 15 километров по обе стороны разделительной линии. Данное условие не является частью Минского перемирия (12 февраля), а представляет собой недавнее нововведение, призванное в некоторой степени уменьшить неэффективность перемирия. Встреча 31 августа в Берлине, однако, не смогла привести к договоренностям по этому предложению, поскольку Специальная мониторинговая миссия (СММ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) не имеет возможности проконтролировать отвод вооружений вглубь контролируемой Россией территории.
Кроме того, Москва хочет, чтобы Киев подписал соглашение по ”буферной зоне” с Донецком и Луганском на высшем уровне. Это привело бы к снятию с России ответственности (хотя она и является активным участником боевых действий), изобразило бы войну, как внутренний украинский конфликт, и легитимировало бы не только донецкую и луганскую ”народные республики” (”ДНР” и ”ЛНР”), но еще и их военные организации. В практическом смысле, ”буферная зона” — и Минское перемирие целиком — могут работать только в условиях мониторинга ОБСЕ украинской стороны российско-украинской границы. Однако, российский войска и силы ”ДНР/ЛНР” контролируют 400-километровый участок границы (со стороны, которая формально является украинской) и не допускают ОБСЕ в данный регион. Эта проблема, совершенно точно, не будет решена к декабрю.
3) Прекращение создания препятствий мониторинговой миссии ОБСЕ со стороны России и ее ставленников: По словам канцлера Меркель, произнесенным на этой встрече, ”возможность ОБСЕ действовать беспрепятственно — это альфа и омега поддержания перемирия”. Однако, как с сожалением отметила Меркель, наблюдателям миссии физически угрожают, их передвижение ограничено, а беспилотникам миссии (”которые мы методично поставляли”) создают радиопомехи (Bundeskanzlerin.de, 24 августа). Канцлер не назвала подозреваемых, но отчеты ОБСЕ, которые невозможно игнорировать, указывают на ”ДНР/ЛНР” (Osce.org, июль и август 2015 года). Ремарка Меркель является, по сути, признанием того, что устойчивое перемирие в Украине невозможно, пока она не примет российские условия политического урегулирования конфликта. В ближайшие недели Россия ожидает новых решений по конституционному статусу Донецка и Луганска и проведению там ”выборов”. В таком случае на протяжении выборов Москва будет заинтересована в демонстрировании конструктивного сотрудничества с ОБСЕ (см. ниже).
4) Статус контролируемых Россией территорий Донецка и Луганска: Меркель и Олланд приветствовали ”значительные усилия” Порошенко по обеспечению самоуправления этих территорий в измененной украинской конституции. По их словам: ”Обеспечить большинство голосов для принятия этого закона непросто”. Несомненно, они просили Порошенко гарантировать большинство при голосовании в Верховной Раде 31 августа — что он и сделал. Тем не менее, выступление Меркель указало и на более глубокую проблему: ”С Россией по этому вопросу существуют разногласия, и преодолеть эти разногласия крайне важно” (Bundeskanzlerin.de, Elysee.fr, 24 августа).
И действительно, 20 августа в Берлине состоялась встреча правоведов из стран ”Нормандской четверки” с целью обсудить поправки к конституции Украины, а также ”выборы”, которые должны состояться на контролируемой Россией территории. На этой встрече представители России слово в слово цитировали Минские соглашения, где сказано, что Киев должен провести переговоры в отношении конституционной реформы и модальности выборов с Донецком и Луганском, и найти ”взаимоприемлемые решения” (вместо ”одностороннего” законотворческого решения Киева).
Часть 2
24 августа канцлер Германии Ангела Меркель созвала в Берлине уникальную встречу в формате ”Нормандская четверка минус Россия” (хотя, по сути, в согласии с Москвой). Меркель, наряду с президентом Франции Франсуа Олландом и президентом Украины Петром Порошенко, наметили ряд шагов, которые следует сделать для урегулирования украинского конфликта на условиях, приемлемых для Кремля, до 31 декабря (срок, предусмотренный соглашением ”Минск-2”).
Германия и Франция, прежде всего, призвали обе стороны придерживаться полного и контролируемого перемирия. Во-вторых, они предложили отвод легкой артиллерии и танков на глубину в 15 километров по обе стороны разделительной линии. В-третьих, они потребовали прекратить вмешательство российских войск/войск российских ставленников в работу мониторинговой миссии ОБСЕ.
В качестве четвертого шага обозначена потребность принятия решений по статусу контролируемых Россией частей украинской территории (Донецк/Луганск). Россия непреклонна в том, что Киев должен ”достичь взаимоприемлемых решений” именно в переговорах с Донецком и Луганском. До недавнего времени Украина отказывалась делать свою конституцию предметом торга (Interfax, Ukrinform, 21 августа; RFE/RL, 22 августа). Однако, 29 августа в рамках телефонной конференции Путин вновь заявил Меркель и Олланду, что соответствующие конституционные и законодательные поправки должны быть согласованы между Киевом с одной стороны и Донецком/Луганском с другой (Kremlin.ru, 29 августа).
31 августа Верховная Рада в первом чтении приняла поправку к конституции в отношении самоуправления контролируемой Россией территории (Ukrinform, 31 августа, 1 сентября). Москву едва ли удовлетворят ”односторонние” действия Киева — как по сути, так и по форме. Москва может настаивать на том, чтобы Донецк и Луганск участвовали в переговорах о ”взаимоприемлемом” конституционном статусе. Почти несомненно, именно в этом заключаются ”разногласия”, которые упоминала Меркель на берлинской встрече 24 августа (см. Часть 1)
Пятый шаг касается проведения выборов на контролируемых Россией территориях: местные выборы там должны пройти, чтобы обеспечить новый конституционный статус (”самоуправление”). Для этого власти Донецка и Луганска должны быть избраны легитимно, согласно стандартам ОБСЕ и в рамках общенациональных выборов, запланированных в Украине на 25 октября.
Москва, Берлин и Париж в рамках ”Нормандской группы”, а также Вашингтон и ОБСЕ следуют именно такому формальному подходу. Политически, однако, Россия признала бы результаты выборов на этих территориях вне зависимости от каких-либо стандартов. Западные партнеры Украины предполагают, что такие выборы могли бы быть легитимированы, если бы Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) помогло с подготовкой выборов, организовало бы наблюдение за их проведением и установило, соответствуют ли они стандартам ОБСЕ.
Украина неизменно утверждала, что под властью ”ДНР” и ”ЛНР”, в условиях российской оккупации и с учетом огромного числа перемещенного населения легитимные выборы невозможны. Такие выборы, по словам Киева, стали бы ”подлогом”. Президент Порошенко и правительственная коалиция заявляли об этом неоднократно. Теперь под внешним давлением им приходится отступить. Начав с изменения конституционного статуса — сказав ”А” — Киев будет вынужден сказать и ”Б”, приняв даже ”подложные” выборы на контролируемых Россией территориях.
Согласно Минскому перемирию, выборы на таких территориях должны состояться согласно законодательству Украины. Однако, этот же самый документ предусматривает, что ”модальность” выборов (т.е. правила проведения и их фактическая реализация) должны быть ”взаимоприемлемо” согласованы Киевом с Донецком и Луганском, а это означает отнюдь не следование ”законодательству Украины”. После берлинской встречи 24 августа Минская рабочая группа спешно приступила к переговорам в отношении таких ”модальностей”. На ежегодной пресс-конференции в конце лета (31 августа) канцлер Меркель заявила, что парламент Украины должен ”сформулировать электоральное законодательство таким образом, чтобы сепаратисты (sic!) смогли с ним согласиться” (Bundeskanzlerin.de, 31 августа).
Россия и ”ДНР/ЛНР” прилагают массу усилий для проведения таких местных выборов. Поэтому им необходимо хотя бы временно прекратить военные действия. В интересах Москвы и ”ДНР/ЛНР” позволить ОБСЕ контролировать соблюдение перемирия. Выборы не состоятся, если мониторинговая миссия ОБСЕ не подтвердит, что перемирие соблюдается.
Принимая все это во внимание, можно сказать, что очень быстро складывается благоприятная для России ситуация. Приближаются ключевые даты: местные выборы 25 октября, второе чтение конституционной поправки в Верховной Раде и ее анализ конституционным судом (в конце ноября — начале декабря), а также срок выполнения Украиной Минских договоренностей (31 декабря). Пока дела идут так, как сегодня, у Москвы нет повода возобновлять военные действия. Сейчас она пожинает политические плоды предыдущих военных операций и своей способности вести войну на истощение против Украины сколь угодно долго, даже несмотря на возможность введения уже уставшей от санкций Европой новых экономических санкций.
Текст публикуется в рамках сотрудничества портала Delfi и журнала Diplomaatia.
Оригинал текст — здесь.
